一个乡镇干部眼中的乡镇困局(转贴)

三岁闯闯 · 发表于 2007-8-8 14:45

无论哪一层面的和谐社会建设，首先应把现实中矛盾冲突的真相认识清楚。笔者想对当前各方面集中关注的乡镇困局做一番描述。谨以次文献给在乡镇工作的难兄难弟们！

我是一个从机关到乡镇工作的乡镇书记，当了两年的乡长，两年的党委书记。在我在乡镇工作以前，我也同现在的社会舆论一样，对乡镇抨击的态度。不过，我到乡镇工作几年来，我就深深地体会到了乡镇工作的艰难，感受到了社会对乡镇的偏见，尝到了作为乡镇干部的辛酸！我想以我几年来乡镇工作的体会，还原一个真实的乡镇，还原一个乡镇困局的真实图景。

机构和人员

我们这里的乡镇人口少的有2万多人，多的有近10万人，乡镇干部人数少的有30人，多的也不过110人。机构均按要求统一设置，四个中心（宣传中心、计划生育服务中心、农业服务中心、劳动保障中心），五个办、站、所（党政办公室、经济发展办公室、社会事务管理办公室、民政与计划生育管理办公室、财政所）。也有其他一些常设机构和临时机构，但均是按照上级要求设置在某个中心或某个办公室内，人员实行兼职，没有另聘人员。

现在的乡镇除了自管的四个中心、五个办、站所外，都还有省以上垂直管理的国税、地税、工商、国土部门；属市县垂直管理的规划、建设、环保、交通、林业、卫生、教育、畜牧、派出所、法庭、粮站等部门。所有这些省市县直管部门的人、财、物，乡镇都无权管理。有的人动辄就说一个乡镇供养几百甚至上千人，其实直管部门的那么多人不时乡镇供养的。现在乡镇政府没有机构设置权，没有人事调动权，并不是有些人想当然地认的那样，乡镇要进人就是书记镇长一句话，实际上要进人全凭上级安排。因此即使出现人多机构多的情况，责任也不在下面，凭什么指责乡镇？

权力与责任

目前很多工作实行属地管理，而且每项工作都要以下达任务或签责任书的形式责令乡镇完成。乡镇除了自身块块上的工作外，省市县直管部门的工作绝大多数与乡镇密切相关，上级都要求当地党委政府对各项工作承担相应的责任。虽然很多“垂直工作”乡镇无权管理，但工作来了还是要安排乡镇来做，出了问题便按属地原则追究责任。现在连市、地、州、县市政府都不是一个完整政府，更不用说乡镇。责任一级一级往下推，乡镇就成了一个承担责任的政府；权力一级一级往上收，乡镇便基本没有什么权力。权、责、利关系严重不对称。我们经常说一分权力一分责任，乡镇什么权力也没有，瓶什么要乡镇来承担那么多责任？这是一个什么体制？？？？

我们看看现在安全生产中的车船管理问题。按上级文件要求，乡镇现在都设置了临时机构管船站，配备了管船员和农机管理员。管船员的职责是每天凌晨到晚上守在码头为来往停靠的船只和渡船清点人数，看有无超载或非法载客等非法违章行为，不得擅自离开。我们这里的管船员一天工作13个小时，一个月工资300元，不管风吹雨淋日晒，整天守在码头。农机员则会同乡镇安办其他人员，还要请上有执法资格的部门人员，一起不定期到乡村道路车站检查，主要检查乡村客车、农用车、三轮车、摩托车等有无超载或违章载客的情况。实际效果如何呢？这些农机管理员和船管员真的能管住车船吗？不能！！那些车船老板们，从他们准备买车买船到最后投入营运，中间所办的各种手续，他们哪一个字是乡镇给签的？即使营业后，他们按月交纳的各种费用乡镇也收不到一分钱，都是那些为他们办证的海事、交通、交警、水利等部门收取，这些部门才是车船的法定管理机构，而他们都不属于乡镇。乡镇的管理人员在检查中发现车船有违章行为需要进行处罚时，都由那些直管部门的人处理，因为乡镇不是执法主体，也就没有处罚的权力。他们把罚款收走，乡镇还得请客，否则，如果他们不高兴了，下次检查你的时候，便会说你这有问题那也有问题。我们乡镇的管理人员若被查到不在岗位，摆要处理，出了事，更是拿你是问！这就是目前的现状。

财政状况

在纯农业乡镇，财政收入的主要来源曾经是农业税，在税费改革前的乡镇统筹，不是财政收入范畴，也不排除乡镇有调剂使用的情况，但税费改革后已经取消。从1994年分税制改革以来，省以下各级政府均实行“分灶吃饭”的财政体制，县市对乡镇普遍采取“基数包干，超收分成，一定几年”的模式。因此，农业税的征收对乡镇来说显得尤其要，一是完成上级下达的任务，二是保自己的正常运转，而农业税的征收又是相当困难的。有法定权力的税务人员几乎从不到农民家中去收税。全过一年几百个亿的农业税几乎全是乡镇村干部逐村逐户去收起来再集中交到税务机关，这也就是为什么在这个问题上“受伤”的总是乡镇村社基层干部的原因。农民拒缴农业税的理由五花八门，以种种借口拖过年底就成了尾欠，而尾欠你乡镇干部是不敢来收的，你来收，我举报你，你便要受处理，我连拖五年，便一分钱也不用交了。你奈我何！

纯农业乡镇如此，工商服务业发达的乡镇财政收入又如何呢？在“分灶吃饭”的体制下一级整一级。地方企业的主要税种是增值税，中央收75%，所得税中央收60%。中央把主要税种收了以后，我们省随后将其余的主要税种实行省级分成：增值税（地方分成25%部分）、营业税（金融保险除外）、所得税（地方分成部分）、资源税、房产税、印花税、城镇土地使用税、契税省级分成35%。耕地占用税省级分成40%。土地增值税省级分成50%。市县一级再根据乡镇的财政状况实行再分成。上级政府还可以发个文件凭空平调基层的非税收入，比如计划生育社会抚养费就要按百分之几十上解，而工作是一点也不上解的，在如此的体制下，还有多少属于乡镇的收入？

也许还有人要说到转移支付问题，说中央财政这些年转移支付增加了多少。不能否认，着是事实。但转移支付的最大受益者不是市县一级，不是乡镇，县对乡镇仍然采取核定收支的管理办法，收大于支要上界，支大于收则补助你一部分，而支出是打得很紧的。转移支付后，县市一级财政稍有缓解，乡镇财政仍然是一个“讨饭财政”。可以说，这些年来从来就没有人把乡镇作为需要一个实体财政的一级政府来对待，除非需要你承担责任的时候。

[ 本帖最后由三岁闯闯于 2007-8-8 15:51 编辑 ]

三岁闯闯 · 发表于 2007-8-8 14:46

负债

这也是乡镇经常受到舆论、上级领导及专家学者们谴责的一个话题。他们普遍认为，目前乡镇的巨额负债绝大多数是乡镇干部自己造成的：你人多，收入少，入不敷出，靠借钱过日子；你为了政绩不顾财力大搞形象工程等等。不否认，有些负债确实是乡镇自身造成的，比如原来大办乡镇企业造成的负债。但我要说的是，现在这一切的主要根源都不于这个财政体制，财权上收事下放。上面安排的绝大多数项目都要求下面配套资金，而且必须先由你配套资金开展前期工作，然后上面才会根据你项目进展和工程质量情况逐步到位资金。如果真能到位也还算好的，实际上好好多资金是不能到位的，乡镇就只好去借钱支付工程款项。还有些项目上面根本就没有资金，只强行要你去做，最典型就杀“两基”达标，从2000年以来每年都在回头看，再投入，我们这里每个乡镇为此分别背上了100万到500万的沉重债务。教育部动用了上百亿国库资金去搞什么“名校”工程，而对整个西部地区“两基”达标学校危房改造资金安排只有区区几十亿元！

说到形象工程，中西部地区有几个乡镇有条件搞？有几个乡镇的书记镇长愿意去搞那些中看不中用的东西？他们终日为完成上级下达的任务、迎接上级检查、为能给职工按时发放工资而奔波，哪还有这个心思。即便有些所谓的形象工程，90%以上也是按上级要求办的，比如我们省要搞什么美好新农村建设，每个案乡镇都要选择一个村作为市或县的重点建设村，要求倾全乡镇财力为这个村相对集中的几十户村民建园、建家、建池、建坝、改厨、改厕、改水、改路。目的是什么？为了树立建设社会主义新农村的样板，为了各级人员来参观！这些事，乡镇不愿意干也得干。这是典型的形象工程。又比如我们这里正在进行司法所正规化建设，补助你乡镇几万元，要求办公室面积在100平方米以上，配备电脑等，资金不足部分自己解决。实际上补助的那几万元连办公室都买不到，而我们这里的司法所一般只有2个人。真正的劳民伤财啊！

照目前的财政和行政管理体制，乡村债务永远没有化解的可能。

乡镇干部

现在的乡镇干部绝大多数大中专毕业，他们不时很多人想象中素质低下的人，他们为观测党和国家在农村的方针政策常年奔波在田间地头，吃苦受累最多，却长期受到不公正的对待，他们是整个国家公务员队伍中最大的弱势群体。我们这里的乡镇干部平均月工资只有几百元左右，好多乡镇还不能按时发放。差旅费长期不能报销，因为他们除了工资以外业务费一年只有几百元，请问高高在上和自以为是的人们，你们对此作何感想？你们一年一个人的收入，还有业务费是乡镇干部的几倍？你们养尊处优，却处处对基层干部大加指责！再请问问高高在上和自以为是的人们，不管你们对三农问题有多少解决的奇思妙想，不管你们对农民抱有多大的同情心，不说什么编制留在原单位，工资福利待遇在原单位不便，只要去挂职锻炼一年两年之类的鬼话！你们有哪一个愿意来当乡镇干部？财政部落马的某高官把腐败原因归咎于每月三四千元的薪水太低了，那我们乡镇干部怎么办？就只有跳楼啊！当我们讨论贫富悬殊两极分化问题的时候，别只看着那些通过合法或非法手段富裕起来的人满为患与普通老百姓的贫富悬殊，同样作为国家工作人员，为什么差距就那么大呢？

有谁会把乡镇干部放在眼里？没有，谁也不会，乡镇干部见到谁都是汇报，县市以上任何一个机关的一个人下来都是领导说的都是指示，对他都要恭敬，因为你的工作总有一项属于他考评，或者需要他的施舍。乡镇干部有什么错，有什么不廉洁行为，任何一个领导都可以提出来给予处分，执法机关给予打击，新闻媒体给予嚗光。于是乡镇干部便问题成堆，于是全国人民便共诛之共讨之。

基层乡镇干部身上集中体现了一种小人物的悲哀。对下你不能有干部的样子，要晴天一身灰雨天一身泥地奔走在田尖地头，要和群众打成一片，你要有超人的本领，想尽一切办法来满足群众的各种愿望。对上级你又要有干部的样子，要有无所不及的能力来完成上级交办的各项工作。完成得好，要归功于上级领导得好，完成不好，则是你能力差，不处分你有处分谁啊。在仕途上这些小人物更是无望，绝大多数人干一辈子两个副主任科元都捞不到，但你要是在市里省里干上三年五载，怎么着也能混个科级处级干部啊。

农民负担

这些年来关于农民负担的所有指责，基本上都集中到乡镇干部征收农业税及“三提五统”之类的费上。但是事实真的如此吗？农民负担究竟重在哪里呢？我看只重在教育和医疗上，这才是农民的真正负担。按照现在一费制的收费标准，我们这里孩子读书一年需要交纳书、杂费用，小学550元、初中800元，分别占我们这里农民2004年人均收入的19。8%和28。9%。放在税费改革前，这一笔便分别达到25。9%和37。7。义务教育阶段尚且如此，更不用说非义务教育阶段的高中、大学那高得离谱的费用，到底有多少农民能承受得了。这才是农民最重的负担。现行的以县乡为主的义务教育投入体制，真四一个大笑话！试问，在“分灶吃饭”的财政体制下，叫县乡拿什么来投入？国家有限的教育资金被教育部门拿去搞什么“名校工程”，重点中学之类的形象工程，而对义务教育阶段的学校，尤其是对农村学校，除了把重视喊在嘴上，逼迫县乡负债搞“达标”之类的投入外，还有什么举措？农村义务教育阶段的所谓学校乱收费，根本的责任不在学校。睁大眼睛看看那些贫困人群让人动容的生活状况把，感受一下他们让孩子退学欲哭无泪的无奈性情吧。

医疗开支更是一个无底洞，农民有病不敢看，小病拖，非万不得已不住院，一旦住院就会把家里的钱用完，甚至负债。这也是为什么一些非正规医疗甚至非法行医还存在农村在城市的打工人群中得以存在还有发展的原因。这也是农民最重的负担之一。

群众**

现在，群众**、越级**让各级疲于应付。上级一面高喊要畅通信访渠道，一面有要求把问题解决在基层，这让基层怎么来适从“把问题解决在基层”和“接人制度”是加在基层干部头上的两个“紧箍咒”。基层干部有多少条件和能耐能够把什么问题都解决？况且找有关领导和部门放映情况要求解决问题是法律赋予每个公民的权利，为什么无条件地要求**者所在地派人接他们回来？新的《信访条例》加大了信访部门的权威，让**者相信，**是他们解决问题的重要渠道。这样，**的人流可能只会增不会减。

我们在努力构建法制社会，社会矛盾主要应该由法律来调整，而不应该是依靠信访，可事实上我们却在走这条路。信访解决问题靠权威，权威是什么？权威就是人治。**者拿到了上级领导的批示，便以为得到了尚方宝剑，逼迫基层给他解决。基层看到真有领导的批示，也就不管他放映的问题有多少真实性，是否符合政策、法律，无论怎么样都要给他做一定程度的解决。基层对**问题都非常敏感，一旦放映有人**了，去北京了，便心中惶恐，知道上级很快就要怪罪下来，于是赶紧了解情况，提出解决办法。我承认确实有受冤屈的群众，在涉及征地拆迁等方面对农民的赔偿确实有偏低的问题，但有关部门赔偿标准的政策又不是基层制定的，只是具体的赔偿工作要由基层来做，而政策与农民的要求之间有时存在差距的矛头指向乡镇，不明真相的人便认为是乡镇在损害农民的利益了。

……
上级的压力、政策的约束、群众的要求、财力的贫乏、法律的无奈，这就是乡镇的现实。

作者系四川省宜宾市乡镇干部

摘于《乡镇论坛》2006年03期上期

[ 本帖最后由三岁闯闯于 2007-8-8 15:51 编辑 ]

24米的阳光 · 发表于 2007-8-8 15:14

不了解，政治管理还是多复杂的

59Sir · 发表于 2007-8-8 15:30

一个感觉··

字好大好占篇幅

天马行空 · 发表于 2007-8-8 16:41

说的全部是大实话!顶一个!这些事情都是基层司空见惯的.

夏之歌 · 发表于 2007-8-8 19:12

的确如此！

金家店的背篼 · 发表于 2007-8-8 19:20

象辛勤工作在乡镇第一线的公仆们致敬！！！

云峰山 · 发表于 2007-8-9 00:31

确实，在乡镇当一把手还不如回城当个副局长/

沱江 · 发表于 2007-8-9 11:20

宜宾这位同志,说的基本是实话,但各地有各地的情况,各乡镇的实际.

笑对人生 · 发表于 2007-8-9 15:05

　　基层干部确实有许多无可奈何，上级的指示要服从、下面的群众要面对，而自己的权限和实力又有局限，怎么办呢？最后不管怎样，该做的事还得做，该面对的问题还得面对，这就要看基层干部的水平了。基层干部水平高，解决问题的能力强，深入基层的时候多，联系群众的路子广，关心群众的行动实，只要做到了这些就没有作不好的工作。在简阳有的乡镇基本条件并不好，各方面条件都比那些较富的地方差，但乡镇干部深入群众，了解群众，关心群众，处处为群众着想、为群众所急，最后这里的基层干部号召力最强，群众的积极性最高，干群的团结性和战斗力明显增强，这个乡镇所有的工作都走在了前列。所以基层工作并非做不好，而看怎么做。

莫莫无鱼 · 发表于 2007-8-9 15:09

太多了
难得看
楼主辛苦了...

言无忌 · 发表于 2007-8-9 18:21

原帖由 笑对人生 于 2007-8-9 15:05 发表
　　基层干部确实有许多无可奈何，上级的指示要服从、下面的群众要面对，而自己的权限和实力又有局限，怎么办呢？最后不管怎样，该做的事还得做，该面对的问题还得面对，这就要看基层干部的水平了。基层干部水平高，解决问题的能力强，深入基层的时候多，联系群众的路子广，关心群众的行动实，只要做到了这些就没有作不好的工作。在简阳有的乡镇基本条件并不好，各方面条件都比那些较富的地方差，但乡镇干部深入群众，了解群众，关心群众，处处为群众着想、为群众所急，最后这里的基层干部号召力最强，群众的积极性最高，干群的团结性和战斗力明显增强，这个乡镇所有的工作都走在了前列。所以基层工作并非做不好，而看怎么做。

寒夜 · 发表于 2007-8-9 19:46

原帖由 莫莫无鱼 于 2007-8-9 15:09 发表
太多了
难得看
楼主辛苦了...

:handshake

天马行空 · 发表于 2007-8-9 22:28

原帖由 笑对人生 于 2007-8-9 15:05 发表
　　基层干部确实有许多无可奈何，上级的指示要服从、下面的群众要面对，而自己的权限和实力又有局限，怎么办呢？最后不管怎样，该做的事还得做，该面对的问题还得面对，这就要看基层干部的水平了。基层干部水平高 ...

巧妇难为无米之炊,基层工作仅仅靠喊点精神文明是不得行的.
"基层工作并非做不好，而看怎么做。"以我在基层工作20年的经历告诉我,这个一般是报纸说的.

[ 本帖最后由天马行空于 2007-8-9 22:31 编辑 ]

恰恰 · 发表于 2007-8-9 22:30

没办法，体制问题

黄角树 · 发表于 2007-8-9 22:54

实在啊！这样的情况那年有个头呢？

笑对人生 · 发表于 2007-8-9 22:58

　　精神的力量是不可估量的，有的时候精神可以战胜一切，物质反而成了辅助的东西。我前面所说的不是否定基层干部的工作，而是说怎么干更好，不要出了力还遭骂。

天马行空 · 发表于 2007-8-10 00:59

基层现在许多问题得不到解决,恰恰就是因为物质上的原因,我常常和许多乡镇干部朝夕相处,深深的知道,他们在工作中的难题不是精神上的,而是物质上的.

雄起 · 发表于 2007-8-10 01:11

原帖由 笑对人生 于 2007-8-9 22:58 发表
　　精神的力量是不可估量的，有的时候精神可以战胜一切，物质反而成了辅助的东西。我前面所说的不是否定基层干部的工作，而是说怎么干更好，不要出了力还遭骂。

想当年老毛不是以农村包围城市! 农村是基础啊~~~~~~~~~~~

我说了不算 · 发表于 2007-8-10 11:46

说的是大实话,基层工作不好做啊!

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[综合] 一个乡镇干部眼中的乡镇困局(转贴)

面对工作职责时,乡镇干部可以以一当十;面对义务时,乡镇干部只能以十当一

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