监督铁路总公司，需夯实监督的基础
文/刘远举：上海金融与法律研究院研究员，经济之声《财经名人堂》特约评论员，專欄作家~根据“国务院机构改革和职能转变方案”，按照政企分开的原则，铁道部将被撤销，其企业职责将由新组建的中国铁路总公司承担，并受交通部监管。对于这一变化，很多人认为会出现类似于航空市场上的激烈竞争，并伴随服务提升，价格下降。遗憾的是，这种场景并不会出现。
首先，由于轨道巨大的投资，铁路具有天然的垄断性。以北京和上海为例，两个城市之间有100个班次的航班可选择，却只有52趟列车；从重庆到上海有60个航班，但却只有3趟列车。航空和铁路的行业特征完全不同。而且，由于铁路的公益性、战略性特点、改革后的铁路总公司也仍保持全网统一运营，这都就意味着，目前竞争机制很难引入。所以，铁路总公司的成立绝不意味着竞争的加剧，价格的下调，与之相反，铁道部长“市场化定价”的论调暗示着价格的上调。
不过，铁路运价不但与民生相关，更牵涉到整个经济的发展。所以，铁路客、货运价格不会完全由铁路运输企业进行定价。对铁路总公司这样一个具有天然垄断性的国企，进行必要的行政约束和民.意约束，减少其垄断利润，最大化的实现社会福利，某种程度上看，也是符合国企本身的伦理的。而这种伦理与民.意的传递渠道就是政府的监管，这就必然导致企业与政府之间的博弈。那么，当监管和经营分离之后，监管的政府权力如何才能制约住铁路企业的赢利冲动呢？
从已有的国企监督来看，电信领域国有企业相对效率较高、垄断较小，而石油、电力的垄断则大得多。造成这种差异的原因在于，竞争带来的外部压力，不但能造成企业本身的内部管理压力，促使企业提高产品，降低成本，同时，也是政府部门监督权势的来源之一。 在众多国企中，电信运营企业有较高的效率，究其原因，在于电信行业的市场化程度高，产品具有弹性且三家运营商之间竞争激烈，较多的企业提高了协商与默契成本，使价格联盟、一致行动更加困难。而且，三家企业的激烈竞争，也使他们的监管者工信部有了更大的权威。打过投诉电话的人都知道，当提出要投诉到工信部时，营运商都会处理得更快、更好。对于这种现象，一言蔽之，分而治之。而在石油、电力领域，这种竞争并不存，这一方面造成了垄断，另一方面政府监管部门的权势也变弱了，对企业的制约就要差得多。铁路领域同样如此，一家独大的企业和其监管上级部门，在某种程度上来看，更多是一个相互博弈、相互相存的关系。
但即使如此，当监督权和经营权分开之后，虽然不像电信、电力、航空那样能通过竞争，通过分而治之的方式为监督提供权势的来源，但由于组织、人事的分开，这种权力上的制约和对立的架构已经初步建立。在这个框架内，政府部门更多的依靠来自行政层级的权势，在权限、职责范围内，与一家独大的下属单位进行博弈，消除其垄断利润，提高全社会福利。
另一方面，不可否认的是，经过改革开放30年的发展，一些行业，一些企业，已经成为了某种意义上的独立王国，风吹不进，雨打不进。当政令不出中南海都成为现实的时候，当温..家..宝总理都要澄清是否做出了埋车的指示的时候，对铁路运营公司的监管如何才能出得了交通部的大楼，就是一个值得考虑的问题。所以，只有夯实监督权力的基础，铁路运营公司的独大才不会变为中石油、电力的翻版。这就涉及到比国企伦理更深的政治逻辑。
从长期上看，监督部门的政治权势只能来自合理的行政权力逻辑，来自民.意，来自权力的合法基础，应顺着“公民-人大代表-国务院-各部委-下属国企” 这样一个权责分明的行政逻辑，传递人民的利益和呼声。如果这一条逻辑不清晰，权力的授权和责任不明确，政治权势就被消耗于行政体系的内部协调，当穿透层层协调、非正式沟通、人情、派系的幔帐之后，到了最终执行层面已不能穿鲁缟。 当然，整个政治现状的长期改变是缓慢的，但即使远水不解近渴，短期也仍有办法夯实基础。实际上，从政治上看，随着刘志军贪腐的曝光、7·23事故的发生，在舆论的压力之下，铁道部抗拒改革的政治权势逐步减弱。舆论实际上消解了铁道部的政治权势，促成了对铁道部的改革。也就说，即使在现实的政治现实之下，夯实新闻批评、舆论监督的基础，也能帮助起到，传递民.意、实现国企伦理的作用。或许可以指责用民.意压倒企业是一种民粹，但从垄断国企的伦理视角看，民.意的传递当属必须之物。退一步讲，在现在的环境下，民粹比起权贵经济也更靠近市场经济。
总得来说，中国铁路事业的问题并非在于行政化或者市场化，目前世界各国对于铁路的经营既有国有、也有市场化方式。问题在于行政化本该是公民社会中法制、透明、公开的行政化，即使效率低一些，但公平有保证；同理，市场化也应该是法治社会中，消费者权利充分申张，新闻监督充分的市场化。所以，如果不夯实这些基础，在今时今日中国的大背景下，行政化和市场化的本质就是官僚化或垄断化，对于消费者而言，两者本就殊途同归。
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