[综合] 实行省直管县是大势所趋

省委省政府在梅河口市与公主岭市启动实施深化扩权强县改革试点，已经一年多时间了。为及时总结试点经验，深化和扩大改革成果,近期省委财经办派副主任董克礼同志带领两市有关领导，围绕深入推进扩权强县改革问题到河南、河北和浙江等省份进行了调研。在此过程中,结合省外情况,认真审视和剖析梅河口和公主岭两市实行省管县的探索实践，形成了以下几点启示和建议。

一、做大做强梅河口和公主岭对于加快我省中部城市群建设具有极其重要的增长极意义。

中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》明确：“要加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极”，以长春、吉林为中心的吉林省中部发展成为新的规模较大的城市群已经进入国家城镇化发展战略。从中部城市群建设的总体设计方案来看，主要包括长春、吉林、四平、辽源和松原5个市的城市规划区及若干节点县（市、区）组成，涵盖200多个乡镇。当前，我省与发达地区的差距，不仅是产业上的差距，也是中等城市数量、规模和水平上的差距。我省城镇化发展的突出问题：一方面是中心城市严重发展不足，除了长春、吉林两市外，其余6个地级中心城市辐射带动能力、财政支持能力和整体调控能力都非常微弱；另一方面是小城镇的产业集聚效应不明显，全省建制镇中镇区人口超过3万人以上的包括县城在内仅有46个。这样的省情决定了走具有吉林特色的新型城镇化道路，必须以培育中小城市成长为主要任务和重点，把一批经济强县率先建设成为区域性中等城市。

公主岭、梅河口两市基础条件较好、发展后劲较足，初步具备了向中等城市发展的基本潜质和必要条件，在财政收入已超过部分地级市水平。梅河口作为我省东南部重要的交通枢纽和物流集散中心，在承接长吉和沈阳都市经济圈以及沿海地区产业转移方面都要发挥重要作用。2013年梅河口市地方级财政收入可实现21.8亿元，超过通化、辽源、白城、白山等地级城市本级地方财政收入。公主岭属于长吉经济圈范围，是我省中部城市群框架内的重要节点城市，小城镇建设很有起色，围绕长春周边的范家屯、大岭等小城镇在产业园区建设、提高人口承载能力方面有了很大进步，具备了向中等城市或卫星城市发展的条件。2013年公主岭市地方级财政收入可实现16.5亿元，超过白城、白山等地级城市本级地方财政收入，逼近通化、辽源等市水平。经过几年的快速发展，完全可以将梅河口、公主岭打造成我省新城镇体系中的重要增长极。到“十三五”期末，我省中部城市群将形成“5+2+11+X”，即：5个区域中心城市，2个新的具有较强活力的中等城市，11个节点县（市），若干新兴城镇组成的吉林省中部城市群落的新格局。

二、强化加快发展的动力机制建设，充分释放省管县体制的改革红利

党的十八届四中全会指出：“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”。实行省直管县是大势所趋，代表了新形势下国家治理体制改革的前进方向，但目前很多地方并不具备全面推进省管县的条件。从目前全国各省新一轮扩权强县改革情况看，已经有16个省份开展“直管型”模式的改革，其中安徽、河南、黑龙江、江苏、湖北、河北、云南、宁夏8个省份为中央试点，吉林、辽宁、广东、贵州、陕西、海南、新疆、四川8个省份为省自选动作。从运行成效上看，各地也不尽相同，但可以讲，以下四种模式不宜实行省直管，直管的实践也是不成功的，更不适于全面推广。一是弱县不宜省直管。有的省份选择了一些经济实力弱、边远地区小县份搞省直管。由于不具备区域中心的区位条件,在扩权改革后，县域经济仍然不能得以发展。二是经济强省不宜省直管。长三角、珠三角省份地级市实力较强，有能力带动县域发展，市管县对县的发展效果更好，这些发达地区省份,由于中心城市具有带县的经济实力,县里没实行省管的内在要求,愿意留在市管县体制中。三是县份多的大省不宜省直管。从省级政府的管理幅度来看，一般认为，省直接管理县市数量40个左右为宜。河南有县级区域109个,在十个县实行省管县试点，目前有些陷入鞭长莫及之困。四是不宜省市同管。有些县份经济社会管理权限部分由省直管，但党组织和干部管理仍归地级市，代表省份为辽宁，安徽、广东、贵州、江苏属于此种类型。这种“里一半外一半”、“两个婆婆”的模式，成为基层诟病。

我省的扩权强县改革，在广度上既没有盲目铺开,在深度上又比较到位彻底。试点的主要任务是通过实施综合配套改革，尽快将梅河口、公主岭两市建设成为综合实力强、发展后劲足、充满活力的中等城市。两市试点工作开展近一年来，省直管县体制优势逐步显现，在扩大招商、提高行政效率、降低交易成本等方面收获了改革红利，经济社会发展步伐明显加快。2014年，梅河口市预计实现地区生产总值310亿元，同比增长17%；全口径财政收入40.5亿元，同比增长20%，地方级财政收入26.1亿元，同比增长20%；城镇居民人均可支配收入达到26389元，农民人均纯收入达到12581元，分别增长14%和13%。公主岭市预计实现地区生产总值443亿元，同比增长15%；全口径财政收入24亿元，同比增长18.8%，地方级财政收入18亿元，同比增长10%；城镇居民人均可支配收入达到27823元，农民人均纯收入达到12716元，同比分别增长20%和19%，两个市各项经济指标均在全省各县（市、区）前列。实践表明，实行省直管县体制是最为彻底的强县扩权改革。用河北省省直管试点县定州市委书记的话说,一年减少五百个会,省管县百利无一害。梅河口和公主岭曾经都作为地级城市存在过，但由于种种原因又退回县级架构。而同期升格为地级市的铁岭市抓住了历史机遇，现在已经发展成为经济总量千亿元、地方财政收入达百亿元中等城市。我们必须牢牢抓住改革机遇，最大化的释放省直管县体制的改革红利，当下除深化省管县体制改革，还需要抓住几项能撬动发展的改革下功夫，尽快见成效。

三、要素配置向两市倾斜，发挥政策的助推作用

将梅河口和公主岭市发展为区域中心城市,不仅要靠两个市自已努力,也需要整合全省的力量助推；既需要发展机制的保障，更需要发展要素的支持。如河北定州纳入省直管运行后，大部分省直部门积极调整针对其经济社会发展规划，在经济发展各项计划指标的分配安排上给予倾斜，2013年该市就有5个项目列入省重点建设项目计划。我省扩权强县工作开展以来，省直相关部门在政策扶持方面给予了大力支持，为两个市试点工作实现良好开局提供有效保障。通过对接，目前，两个试点市市直部门各项工作由省垂直管理，实行“9+1+2”模式，享受市（州）部门同等待遇，参加省级会议及接收省级下发文件。省级各相关部门高度重视试点市各项工作开展情况，不断在项目资金投入上给予倾斜扶持。2013年，梅河口市财力保障资金同比增长43.8%，均衡性转移支付同比增长22%。省财政厅拨付机动金，由地级市在所属县（市）中进行分配，目前省厅将地区机动金直接补助给试点市，减少了拨付层级，资金全额到位。国税局出口企业退免税审批由地级市下放到梅河口市后，共办理出口退税审批49户次，退税额145万元。省地税局为扶持试点市局，拨付地方税改革资金、加强税收征管、信息化建设、改善办公条件等专项资金56万元。梅河（河蟹）通局单独上报省相关部门工作计划，计划指标直接由省厅下达，省交通厅和省公路管理局共落实省补建设资金1600万元，比去年增加600万元。初步统计，省党校、省老干部局、省总工会、省妇联、省人防办等19个部门落实专项帮扶资金或物资折现共9931万元。

我省应建立高效的省级层面领导协调机制，统筹推进我省直管县改革工作。省直有关部门应抓紧制定促进省直管县经济社会发展相关政策，在省域范围内的要素配置上，对两个试点市优先安排各项改革试点，在战略规划设计、政策支持、资金扶持、土地利用、项目建设，特别是土地审批和长春与公主岭的城际对接最后一公里等关键环节都要给予试点县倾斜，加大对重点领域改革的支持力度。推动两市加速建设中等城市，尤为需要采取更加特殊措施支持，哪怕是用政策堆砌也要把他们堆起来，这是一件事关吉林发展全局一步战略性棋局。

四、重要的是尽快落地一批立市强市的转型升级大项目
与发达地区不同，我省县域经济起步较晚，仍然处在以资源型产业为主体的粗放型增长阶段。仍处于产业链和价值链的低端，新经济和服务业发育不足，是目前县域经济发展的明显“短板”。今年年初以来，我省县域经济增长势头明显减弱,主要症结还在县域经济的“基本素质”不高。因此，努力推进县域经济发展方式转变，加快县域经济转型升级是摆在我们面前的一项十分紧迫的任务。县域发展关键靠创新型项目县域发展关键靠创新型项目。如果一个县每年抓成二、三个这样的大项目，转型发展就能取得实质突破。

省直管县能充分发挥行政体制优势：自主权，决策独立权更大了，充分利用直管“牌子”，以开放促改革促发展，从完善平台功能、健全体制机制、优化服务环境等入手，着力打造招商引资增速快、质量高、方式新、成本低、环境优的开放新高地。河北定州省直管后，决策自主权和要素资源优化配置能力大大增强，吸引了大批央企、大型民企、外企和高新技术企业来考察。2014年，他们借势开展“项目攻坚年”活动，谋划实施了总投资1783亿元的53个超亿元重点项目，其中5个项目列入省重点盘子。近一年来，梅河口和公主岭的对外交流和城市知名度得到明显提升，招商引资成效初显。2014年两市共签约3000万元以上项目80个，其中10亿元以上5个,5亿元以上2个，亿元以上30个。关键是尽快让这些项目落地，做实。

省直管县能充分利用改革先行优势：在构建经济强县的产业支撑体系、推动民营经济实现突破性发展、加快生产要素市场化改革、深化城镇化配套制度改革等方面，在全省县域都将发挥重要的标杆和引领作用。梅河口市经过近些年的快速发展，能源、医药、食品、商贸物流等产业已经很有规模，在做深做精资源型产业，做大医药等新兴生物产业，做强现代物流等衍生产业上都具有很强的优势，对东部区域加快绿色转型发展具有重要的影响力和示范效应。公主岭作为粮食产量70亿斤以上的国家重点产粮大县、国家现代农业示范区，依托农业资源优势和毗邻长春的区位优势，在农产品加工业和汽车零部件加工业上不断做大做强，为我省中部传统农业县份经济转型升级提供借鉴。

两个试点市应把发展经济作为第一要务，牢固树立“抓项目就是抓发展”的理念，狠抓招商引资和项目建设，在培植税源上想办法，尽快培育产值超千亿元的产业集群，率先在这两个试点市启动实施县域转型升级“示范工程”，建设转型升级工业集中区、培育转型民营企业，打造1-2个转型重点城镇，将当地的绿色产业做大做强。通过打造一批立县强市的大项目，为县域经济发展注入新动力、打造新支撑，确保改革确定的各项指标如期实现。对两个试点市的发展成果的考核评价要把转型升级重大项目建设水平做为第一指标和最大权重，把项目现场考核放在更加突出的位置。三五年里,没有一批立新的立市大项目,不能做出中心城市的体量,什么体制都没用，是对体制资源的浪费。

五、关键在于畅通干部的出口

在两市率先进行干部体制改革，对两市实行特殊的干部政策，面向全省配强两市干部至关重要。梅河口与公主岭历来是干部培养的重要基地。据统计，自2006年换届以来，梅河口市有30人提拔重用为副县处级以上干部，其中交流到其他县（市、区）或通化市直部门的干部有18人；公主岭市在同一阶段有27人得到提拔，其中交流到其他县（市、区）或四平市市直部门的干部有7人。但从目前两个试点市的情况看，两市干部最为担心的是干部出口问题。出口问题如果真的解决不了,干部积极性必然受到影响,省直管的体制优势和两市的发展都会成为重要的瓶颈。如何解决这个问题,省委组织部正在进行大量的探索工作，并在今年年初就就提出了干部跨区域交流的思路，最近把拓宽试点市干部出口工作摆上重要位置，对试点县市干部的选拔、班子的配备，破除干部任期内的“天花板”现象有了新的举措。相信，两市干部出口畅通了，激励机制形成了，省管县体制红利会得充分释放，新的中等城市崛起之日就会为期不远。