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发表于 2007-11-21 22:41
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德国农业发展的政策支撑
——四川省现代农业开发与管理培训班赴德国培训考察报告
省委组织部组织的四川省现代农业开发与管理培训班，由省农业厅厅长滕彩元、省委副秘书长黄启国带队，于10月19日至11月6日赴德国进行了培训考察。通过专家课堂讲授与实地考察相结合，拜访政府机构与深入农场、企业考察相结合，我们比较深入地了解了德国农业发展的历史与现状，存在的问题和挑战，特别是德国政府对农业的重视程度，如何顺应当今世界人类重视环境保护、食品安全的大趋势，适时通过政策调整发展生态农业、能源农业、安全农业和加强村镇建设，给我们留下深刻印象和启迪。培训班团结和谐，纪律严明，学员们学习认真刻苦，遵守纪律，较好地完成了培训考察任务，没有发现任何违纪现象。现将有关情况报告如下：
一、培训考察的基本情况
此次培训考察依托德国卡尔杜伊斯堡公益中心（CDC），主要在德国北莱茵-威斯特法伦和巴伐利亚这两个有代表性的大州进行。培训以各种形式安排了12个专题讲座，突出了农业方面的公共政策，具有较强的针对性，比较适合党政领导干部。主要专题有：德国农业发展的历史和现状、德国的农业政策、德国的农业改革、德国的生态农业发展情况、德国食品经济发展概况、德国的食品政策及食品危机管理、德国及欧盟的新能源政策、德国生物能源的发展情况、北威州草场可持续经营模式等等，内容比较丰富。还实地考察了北威州农业行会、西部糖厂及甜菜种植基地，拜访了巴伐利亚州农业部，在荷兰考察了1个生态农场。
二、德国支持农业发展的主要政策措施
德国位于欧洲中部偏北，国土面积35.7万平方公里，人口8200多万，人口密度为每平方公里228人，是欧洲人口最多（仅次于俄国）和最稠密（仅次于比利时与荷兰）的国家之一。德国不仅是一个高度发达的工业国，而且也是一个农业强国，农业生产效率相当高，每位农民养活的人口超过120人，主要农产品自给率超过90%，是欧盟国家中仅次于法国和意大利的第三大农产品生产国。德国农产品加工业即食品工业发达，年营业额超过1200亿欧元，位居5大制造业的第4位。德国农产品进出口贸易发达，是美、法、荷之后世界第4大农产品出口国，2004年出口额282亿欧元，出口比例为21.6%，占全球份额超过5%；是美、日之后第3大农产品进口国，进口额占全球7%左右。德国农业已经从注重增加产量、解决温饱的传统农业阶段，以规模化、机械化、科技化为特征的现代农业阶段，进入注重生态保护和食品安全的新的发展阶段。德国农业之所以取得今天这样的成就，除了得天独厚的自然条件以外，很重要的原因是政府较好地履行宏观调控的职能，依靠完备的法制和不断完善的政策体系，给农业和农村的发展以强力的支撑，促使发达的工业反哺农业，繁荣的城市支援农村。用德国专家的话来讲，对德国农业和农村的发展，德国政府在努力打造三根强有力的政策支柱，即扶持传统农业保持蓬勃生机的政策体系，促进生态农业发展、村镇建设和农村非农产业发展的区域政策体系，保证食品安全和食品产业发展的政策体系。具体说来，有以下几个方面。
1、实施积极的农业支持政策，保护和提高农业生产能力。第二次世界大战严重地破坏了社会生产力，德国战败后，百业凋敝，食品短缺，再加上国家分裂，东德人口大量涌入西德，解决国民的温饱成为当政者面临的首要问题。德国政府积极落实欧洲复兴计划，采取政府财政补贴的手段刺激农业生产，即使农产品价格高于国际市场也在所不惜，很快见效，农业生产得到恢复，上个世纪50年代就已基本解决国家的食品供应问题，60年代出现供过于求现象，到70、80年代已被称为“粮食成山、牛奶成河”。在欧洲经济政治一体化背景下，为了实现欧盟提出到2010年欧洲农业全面参与市场自由竞争的目标，在WTO和欧盟共同农业政策框架下，德国政府实施农业改革。即或如此，对于农业这个比较效益较差的弱质产业，为了保护生产者的利益，扶持农业，德国政府为农业提供补贴的大政方针始终没有改变，补贴的金额还在大大增加。改变的是补贴方式和补贴方向，逐渐由刺激产量增加转向注重农产品质量安全、区域发展、环境保护和改善生产生活条件等方面。2002年德国中央财政的农业支出为180亿欧元（其中欧盟补贴80亿欧元）。据有关专家介绍，2002年德国农民收入的大约60%是通过出售农产品从市场获得的，40%左右来自于政府补贴。2003年德国农民从欧盟得到67亿欧元补贴，从本国政府得到77亿欧元补贴，按130万农民计算，人均得到1.1万欧元补贴。由于政策的导向，德国及欧洲农业加快转型，正在逐步转向农产品质量安全、生态农业、能源农业、非农产业等四个方面，生产能力和质量不断提高。
2、运用市场和经济手段，扩大规模经营。相对来讲，德国历史上一直以是中小型农场经营为主的国家，生产效率不是很高，市场竞争力较弱。为扩大经营规模，提高生产效率，早在1955年，德国政府就颁布《农业法》，允许土地自由买卖和出租。后又制定实施《土地整治法》，调整零星分散的小块土地，使之连方成片。主要利用信贷、补贴等经济和市场手段来促进土地集中经营，鼓励农民从事非农产业，减少农民。1965年出台政策法规，规定出售土地的农民可获得奖金或贷款，凡土地出租超过12年的，每公顷可获奖金500马克。这些政策措施的实施，促进了土地的流转，扩大了生产经营规模，使原本规模不大、生命力弱的小农场转变为规模更大的“富有生命力的农场”。农场的平均规模从1949年的8.06公顷扩大到2004年的超过30公顷。农业发达的巴伐利亚州，经营规模50公顷以上的农场已占39.8%，其中100公顷以上的已占13.19%。德国农场数量则从1949年的165万个减少到2004年的50余万个。农业从业人员减少到130余万人，占总劳动人口比例不到3%。农业劳动生产率大大提高，粮食单位面积产量跃居欧盟第5位，粮食总产量跃居欧盟第2位。
3、大力发展生态农业，保证食品安全和促进环境保护。德国早在1924年就把生态农业作为可持续发展的生产方式引入农业，强调农业生产与自然环境高度协调，在遵循和利用自然规律的基础上从事农业生产。近年来，德国政府吸取疯牛病、口蹄疫及禽流感爆发的教训，更加高度重视环境保护和食品安全，采取一系列政策措施，大力发展生态农业。一是加强立法，为生态农业的发展提供法律保证。1998年制定了《动物保护纲要》，禁止伤害动物及利用动物进行试验。近年又颁布了《有机农业法》，对有机食品的生产、加工、检查、销售作了统一规定，提供了有机食品的统一标准。同时将食品安全工作纳入农业部的职能范围，将农业部更名为农业及消费者权益保护部，下设消费者保护及食品安全局。二是大力推行土地休耕。强制折合谷物总产量大于92吨的农场休耕面积达到10%，鼓励其他农场自愿休耕，对每公顷休耕地提供700马克补贴。三是扶持建设生态农场和生产有机农产品。对于自愿按照生态农业标准，不使用化肥、化学农药、除草剂，粗放式经营、载畜量每公顷不超过1.4个大牲畜单位的农场，每公顷土地每年补贴450马克。目前，德国生态农场已占农场总数的10%以上，生态农场提供的食品已占食品销量的30%以上，品种多达3000多种。四是建立食品安全风险预警机制。这套机制由风险评估、风险管理和风险信息交流三个部分组成，法律规定任何单位在食品生产、加工、销售的任何环节发现安全问题，都有义务向有关单位报告。制定质量保障食品检测标志，建立食物全程标注识别系统，从牛肉开始，逐渐推广到所有食品，称之为回程追溯。任何一种食品出了安全问题，可以根据这一识别系统找到问题产生的具体环节，及时进行处置。实行定期检查制度，1995年德国开始在全国范围内实施食品安全监测，确定120多种有代表性的食品，每年抽检15—20种，实现了从土地到餐桌的全程质量控制。五是开发新能源。在全国农村推广沼气发电，仅北威州就安装了2000多套装置。鼓励栽种油菜籽、蓖麻、向日葵等能源作物，每公顷补贴45欧元。
4、实施“以人为本”的村镇发展战略，改善农村生产生活条件。德国几乎三分之一的人口居住在85个大城市（10万居民以上），但大多数人住在农村和小城镇，其中700多万人居住在2000人以下的居民点，4600万人生活在人口为2000—10万人的小城镇。为缩小城乡差距，达到城乡同步发展，德国政府多年来不遗余力地实施村镇发展战略。早在1924年就实施了村镇发展规划，50年代颁布的《土地整治法》更明确了要搞好村镇规划，加强村镇建设，改善农村的生产生活条件。近年来在全球重视环境保护的背景下，德国更是将扶持村镇建设提到重要位置，作为重要内容纳入了农业改革发展6年规划。按照该规划，要投入75亿欧元，按照以人为本、回归自然的理念，进行农村基础设施建设，整治河道，恢复自然，为居民提供教育、卫生、邮电、交通、能源等多方面的保障，达到与城市相当的水平。将“农民”改名为“自然环境保护者”。大力发展乡村旅游业等非农产业，将农产品仓库改建为旅馆或商店；乡村道路不仅适应农机大型化的需要，还适应自行车运动、健身的需要，村镇街道将车行部分变窄，人行道拓宽，尽量不用水泥、沥青，或只在车轮行驶部分敷设水泥、沥青，以尽量保持乡村的原始风貌。恢复乡村集贸市场，建设绿色食品专卖店，产销直接见面，既提高农民的收入，丰富了农民的生活，又为休闲旅游者提供各种方便。
5、重视发展农村合作经济组织，完善农业服务体系。德国的农村合作社有130多年的悠久历史，1864年由赖夫艾林创立。1867年，德国就制定了第一部合作社法。按照该合作社法，合作社至少由7名社员组成，社员以股份合作的形式，共同拥有一个企业，而合作社本身不是企业，合作社通过这个共有企业来提高社员的收入，增加社员的经济实力。按照经营业务的范围，合作社分为五大类：农资供销、加工合作社，信贷合作社，手工业、商业和服务业合作社，消费合作社，住房合作社。德国的合作社不是严格按照行政区划建立的，而是按照经济门类自然形成的，社员进出自由。合作社分为三级：农村基层合作社，占合作社总数的98.5％；地区合作社联社，占总数的1.2％；中央合作联社。各合作社都具有独立的法人地位，代表农民社员的利益，领导人由选举产生，基层合作社与地区社、中央级联社不是隶属关系，而是服务关系。各基层社独立经营，自负盈亏。德国农村合作组织的最大特点是“实”，利益联接紧密。我们在北威州实地考察的西部糖厂，就是在农协的组织下，由2000个甜菜种植者出资860万马克建立的股份制企业，已有100多年的历史，是德国第四大糖厂。该厂股份比较分散，规定最高持有量不能超过10%，股份只能在原股东之间转让，且需要监事会讨论同意。这些制度设计就是避免有人收购股份而成为控股者，合作的性质体现得比较充分。该企业经营得相当好，电脑控制，全套自动化设备，每年按国家给的配额生产11万吨的白糖，与甜菜生产者利益联接紧密，甜菜按质论价收购，盈利按股分红，种植者按此数量种植供应相应的甜菜。介绍情况的工程师讲，该企业的资产质量非常好，不比著名的西门子公司差，他们都想拥有企业的股份。目前，德国有各类合作社1万多个，社员1400多万。这些合作社遍布德国农村，为农民提供生产、加工、销售以及信贷、农资供应、咨询等方面的服务，成为一个综合性的社会服务网。它结构完善，法律完备，服务周到，发挥着个体农民和国家都不能替代的作用。德国政府高度重视农民合作组织的发展，加强指导，赋予其政策指导、利益协调、技术交流和社会服务等多方面的职能。德国的农民合作组织发展到今天，许多已有半官方性质，特别是州以上农协，一半的工作人员是公务员，一半的工作经费是政府提供的。
6、建立农村社会保障制度，逐步做到城乡社保并轨。德国建立了适合农村需要的社会保障制度，包括医疗和护理保险、养老保险和事故保险等方面。政府预算中用于农村社会保障的资金从1983年的36亿马克逐年增加到1995年的71亿马克。1989年德国政府出台提前退休制度，鼓励中老年农民提前放弃农业，把农田交给年轻的农民。从事农业的中老年人提前退休，可以得到赔偿金。1995年1月，政府开始对农业社会保障制度进行改革，重点是为农民的妻子提供社会保障以及在原东德实行农民退休养老金制度，逐步统一城乡社保制度，使农民生活有了可靠的保障。
三、启示与建议
我省是农业大省、人口大省，幅原面积大于德国，人口数量与德国差不多。我省在农业发展与德国相比，最大的差距在于工业化、城镇化水平低，工业反哺农业、城市支援农村的财力弱。德国是发达的工业国，农业产值占国内生产总值比例很低，我们是发展中国家，农业仍占经济总量相当比例；德国现代农业发达，且已开始进入生态农业、能源农业、安全农业的新的发展阶段，而我们则刚刚解决温饱问题，开始向现代农业转变。德国农业代表着现代农业发展的方向，德国政府对农业的重视程度，促进农业发展的政策措施，对于我省加快传统农业向现代农业转变有着重要的借鉴意义。
1、高度重视农业和农村发展，进一步加强扶持力度。 我们必须充分认识到，由于受多种因素影响，农业始终是弱质产业，在与其他行业的竞争中永远得不到平均利润。同时还要认识到，社会发展到今天，农业不再仅仅是解决温饱的产业，而是关系到人的全面发展、平等发展和人类生存环境保护与改善的大产业。应借鉴学习德国经验，按照城乡统筹思路，加大政策扶持力度，用财政、信贷等多种手段推动新农村建设，带动农业战略性结构调整。特别是在农产品质量安全、环境保护、能源农业、农民生活质量提高等方面加大扶持力度，实现农村全面、协调、可持续发展。制定一些减负增收、直补农民的政策措施。
2、突出重点，加快社会主义新农村建设。十六届五中全会提出以建设社会主义新农村统领农村工作，这是党中央顺应现代农业发展趋势，统筹城乡发展的明智之举；增加财政投入，加强农村基础设施建设和环境保护，改善农村的生产生活条件，就是间接补贴农业，完全符合WTO精神。这也是德国已经和正在做的事情。建议在编制十一五规划时突出新农村建设，加强农村经济政治、社会事业、基础设施、环境保护等方面的科学规划。新农村建设要打好总体战，各级党委、政府要高度重视，加强领导，各行各业都要支援农业，以农村建设为己任。要抓好试点示范，每县应确定5个试点村，抓出成效，以典型带动全面。我省财政实力不强，新农村建设要突出重点，好钢用在刀刃上。一是突出新村建设，引导和鼓励农户改分散居住为集中居住。城市近郊要注意将新村建设纳入城市规划通盘考虑，按城市居民小区规划设计，修建多层或高层楼房，以避免城市扩大后的再次拆迁。二是突出乡镇卫生院建设和新型农村合作医疗制度的建立。我省农村医疗卫生事业薄弱，欠帐很多，难以应对公共卫生安全风险。农民看病贵，看病难的问题突出，造成部分农户因病致贫，因病返贫。去年卫生大会以后，在各级财政的大力支持下，我省乡镇卫生院建设和新型农村合作医疗体系构建取得了明显进展，建议对此项工作还要加大力度。三是突出以沼气为代表的新兴能源建设。我省沼气开发历史悠久，技术成熟，取得了可喜的成就。此次赴德培训考察与德方专家交流时，他们对我省的沼气开发利用也非常感兴趣。对此要积极争取资金，加大投入力度，与农村改厕、改水、改灶等紧密结合，加快开发利用进度。还可考虑加强与德国的交流，学习德国沼气发电的经验。同时，要未雨绸缪，做好能源作物的研究、规划工作，发展能源植物产业，以消除石油等矿物能源短缺所带来的影响。
3、鼓励土地流转，提高规模经营程度。德国农业发展的经验表明，土地经营规模的大小是与生产效率成正比的。我省农业不强与经营规模太小不无关系，全省人均耕地不到0.8亩，绝大多数仍局限在一家一户分散经营状态。现在阻碍土地流转的政策障碍已不存在，农村土地虽是集体产权性质，但法律规定农民拥有的承包经营权可以继承、转让。政府应制定出台一些政策措施，利用经济和市场的手段推动农户“依法、自愿、有偿”流转土地。要找准土地流转的突破口，鼓励龙头企业带动流转、股份合作带动流转、经营大户带动流转等多种形式。以村为单位进行土地整治，将零星土地连方成片，实行功能分区，合理利用土地。以乡镇为单位建立土地储备制度，通过土地置换集中撂荒地，统一转让。推广反租倒包等有效形式，促使土地向龙头企业、合作组织、经营大户集中，扩大经营规模，提高农业生产效率。
4、加强生态农业建设，发展绿色食品、无公害食品和有机食品。随着疯牛病、口蹄疫、禽流感等动物性疾病的爆发，人们对食品安全的关注达到从未有过的高度，发展生态农业，保护自然环境，减少化肥、农药等化学合成类农用生产资料的使用，已成为人们的共识。近年来，我省农业标准化建设取得较大进展，也形成了一批绿色农产品品牌，生产生态食品已成为不少农民的自觉行动。建议进一步加强农产品质量标准化建设，制定标准向国标看齐，执行标准要严格。要加强标准化基地建设，加强监督检查，实行市场准入、质量追溯等制度，对农产品及食品的生产、加工、销售进行全过程监控。采取有力措施，培植更多的绿色、无公害、有机食品著名品牌，形成规模较大的生产基地。在全省开展“生态村组”、“生态食品企业”创建活动，不断壮大生态食品产业。
5、在紧密利益联接机制上下功夫，发展壮大农村专业合作经济组织和农业产业化龙头企业。德国的经验表明，农业行业协会等合作组织对于抵御市场风险、发展生产、技术交流、调节利益关系、维护自身利益，确实起着重要的作用。而且世界各个发达国家的农业经营普遍采用这种组织形式，不能不引起我们的高度重视。德国的农业合作组织发展得好的重要原因是政府重视，加强指导和扶持，而不是任其自生自灭。而且合作组织利益联接机制紧密，普遍采用股份合作制形式办加工企业。近年来，省委省政府高度重视农村专合组织和龙头企业的发展，采取有力的扶持措施，开了多次经验交流会，推广典型，表彰先进。建议继续加强工作，特别要注重机制创新，大力发展利益联接紧密的股份合作制龙头企业，把“初级产品按质论价，盈利按股分红”，作为机制创新的关键问题，研究出台政策措施加以保证。要通过机制创新将农产品的生产、加工、销售紧密连接起来，形成利益共同体，使农民分享到加工和销售环节的利润。
6、发展农业保险和建立农村社会保障制度，努力解决农民的后顾之忧。完善的社会保障体系是现代社会文明的重要标志，构建和谐社会的安全网。集众人之力，解决一人之需；集年轻之力，解决年老之需，是人类智慧之举。建议认真借鉴德国经验，发展农业保险和建立农村社会保障制度。要进一步加强最低生活保障，发展新型农村合作医疗制度，扩大农村医疗保险、养老保险覆盖面。推广射洪等地经验，逐步加大农村退休制度实施力度。采用政府适当补贴，市场运作的办法，逐步扩大种植业、养殖业等主导产业和骨干项目、骨干品种的保险，降低农业的风险，保护农民的利益。 |
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