韩艺
（南昌大学公共管理系 南昌 江西330031）
本文已发表于《城市管理》2008年第1期
摘要：近年来发生在各地的城管违法案件在很大程度上归咎于执法简易程序缺失问题。透视城管执法简易程序缺失现象，分析其约束机制及补救措施，对于进一步规范城管执法程序和更好保护相对人合法权益具有重要意义。
关键词：城管执法 简易程序 缺失
近年来，各地城管违法事件在我国许多城市频频上演，且无论数量或者强度，都呈现出上升的趋势。纵观各类城管违法案件，不难看出，众多违法行为发生在很大程度上归咎于执法简易程序缺失问题。因此，透视城管执法简易程序缺失现象，分析其约束机制及补救措施，对于进一步规范城管执法程序和更好保护相对人合法权益具有重要意义。
一、 城管执法简易程序缺失案件透析
案件一：2003年3月27日，正在攻读法学博士的宋德新以城管在其汽车挡风玻璃上贴有违章停放处罚单未当场履行有关程序违犯行政法规为由，将贴罚单的郑州市城市管理行政执法局告上法庭。郑州市中原区人民法院经审理以执法局作出的行政处罚决定处罚对象不清和当事人对行政机关作出的行政处罚享有知情权、陈述权、申辩权，而执法人员没有履行出示执法证件、当场交付处罚决定书等法定程序属程序违法为由撤销该处罚行为。
案件二：2007年3月7日，河南郑州薛先生“被遗失车竟成城管坐驾案”得到圆满解决。两年前，薛先生面包车失踪，在经历了28个月的等待、承受了数万元损失后，汽车现身街头，竟已成为当地城管执法人员的座驾。对此，城管的解释是：当时该车违法停放在人行道上，执法后在地面用粉笔写下“该车已被拖走”。郑州王智勇律师说，行政机关首先应当告知车主作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知车主依法享有的权利。同时，对于车主不在场的，行政机关应在7日内将行政处罚决定书送达当事人。这样的行政处罚才是合法有效的。该案有关责任人已被处分。
案件三：2007年5月，河南省鹤壁市赵女士针对城管砸毁她的公告牌并对其殴打致伤损失千余元为由，向鹤壁市淇滨区人民法院提起标的为一分钱的行政赔偿诉讼。原告认为，被告在执法过程中不主动出示证件，没有告知原告自行纠正可能影响市容的行为，也没有主动纠正该行为；暂扣物品不告知、不出具书面暂扣物品清单，并现场毁坏暂扣物品，被告的执法程序违法。为此，她愿以放弃自己一定的正当、合法的经济赔偿为代价，警示被告在以后的工作、执法活动中尊重人权、尊重法律，特向法院提起行政赔偿诉讼，请求判令被告赔偿原告各种损失计人民币0.01元。
上述案件反映了城管执法领域里存在的问题：一是城管作为城市行政的执法者，在执法过程中没有遵循基本的执法程序，简易程序缺失现象极为严重；二是城管执法中的暴力执法、野蛮执法与程序公正和当前和谐社会所要求的人性化执法理念还存在很多差距。事实上，行政法治的核心问题是程序问题，依法行政严格来说可表述为程序合法。因此，如何通过严格行政执法程序，同时加大执法程序中的人性化执法力度，以有效促进城管执法程序的合法与公正，更好维护行政相对人的合法权益已是摆在城管执法面前的突出问题。
二、 行政程序合法公正及其重要性
合法、公正的程序是现代法治的重要基石，人类法治文明发展的历史表明，没有程序的公正，就没有实体的公正。在行政法上，行政主体作出的行政行为合法要件为：一是主体合法，即作出具体行政行为的主体是合法的；二是依据合法，即行政行为的作出必须基于明确的事实根据和合法的法律依据；三是程序合法，即行政主体在作出行政行为时遵循了法定程序。因此，行政违法行为也相应表现为主体违法、依据违法、程序违法等多个方面。其中，程序违法是现实中绝大多数违法现象的主要构成，主要程序的缺失，将直接影响行政行为的合法性。上述案件即是典型例证。理论上，由于行政主体代表国家公权力并以国家强制力为后盾，在不对等的行政关系中位于优势地位。实践中，相对人的合法权益往往受到行政主体强制甚至暴力的非法侵害，加之程序的缺乏，行政主体会变本加厉以国家神圣为理由侵害甚至剥夺公民实体法上的权利。如果对程序不加以规范，相对人的权益保障便无从言起。因此，规范行政程序，严格刚性执法，是保障相对人合法权益和监督行政主体依法行政的现实要求。
行政程序是行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。从方式、步骤、时限和顺序方面控制行政行为的功能决定了行政程序具有监督行政主体依法行使职权的作用。因此，行政程序的法定化在世界各国都得到普遍重视，有的国家还专门制定了行政程序法对行政行为的实施加以规范。如美国1946年制定《联邦行政程序法》，继美国之后，奥地利、西班牙、德国、意大利、日本、法国等先后制定或修订了《行政程序法》。行政程序的法定性意味着无论是行政主体还是行政相对人，在进行行政法律活动时都必须遵守既定的行政程序，任何违反法定行政程序的行为，都将产生对行为人不利的法律后果，尤其对行政主体来说，遵守法定行政程序更具有法治意义。上述事例说明，在城管行政执法过程中“重实体轻程序”的现象依然存在，程序法治观念淡薄，严重影响了城管行政执法水平和执法形象，当前转变“重实体轻程序”的倾向，实现程序合法与程序公正已愈来愈凸现出其重要性。
接上：
三、 城管处罚程序缺失表现及处罚简易程序约束机制构建
由于我国行政程序法的缺乏，加之至今还没有专门城管法律规范，目前城管执法权力主要来源于《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）中设定的相对集中处罚权，现实中城管执法程序也多数表现为《行政处罚法》规范的三种处罚程序：简易程序、一般程序和听证程序。简易程序在行政执法工作适用比例高，容易引发争议，是执法人员不得不慎重对待的一种最重要的处罚程序。然而，现实中由于执法人员执法观念淡薄，执法程序规范不健全、监督制度的缺乏等造成简易程序缺失和“以罚代管”现象极为严重。对照《行政处罚法》的有关规定一般认为，城管处罚简易程序存在的缺失表现主要有：未出示证件、表明身份；未说明理由、告知权利、听取意见；未当场制作并送达处罚决定书；违反规定直接收取罚金；未开具罚单、备案等。结合上述案件并针对简易程序缺乏表现，笔者认为，必须构建城管执法简易程序缺失约束机制，该机制主要内容应为：
1．表明身份。表明身份是指行政主体及其执法人员在实施行政行为之前，要向当事人出示执法证明或授权令，表明自己享有进行某种行政行为的职权或权利的程序。表明身份程序是行政处罚法明确规定的一个必经程序，也是现实城管执法中最容易忽视的问题。《行政处罚法》第34条规定：“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件……”。而问题在于，许多执法人员认为，统一的着装、标志和执法车辆已经证明了执法人员的身份，出示执法证件表明身份属多此一举。正是这种认识上的偏差，导致执法程序的缺失，更造成了许多城管执法案件由于程序违法而被撤销的结果。上述三个案件均以相对人胜诉而告终的共同原因之一在于城管执法未履行表明身份这一基本程序。表明身份，除了统一的着装、标志外，还必须出示有效的必要的证件，表明当场处罚行为的人员合法的执法身份，以证明自己有权对当事人作出处罚。表明身份程序的必要性在于，通过城管执法主体自觉公开其身份的方式，既能促进城管执法主体依法行政，防止滥用职权和程序违法，又能使相对人准确识别执法主体的合法性，使其免受非法侵害。
2．履行告知程序。我国《行政处罚法》第31条明确规定：“行政机关作出处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”告知程序主要是行政主体在使相对人承担某种义务时，应告知相对人执法的理由和相对人程序上享有的各项权利。其中“行政行为说明理由，是指行政主体在作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实根据和法律依据。”因此，作为执法的城管部门在处罚执法时应切实履行告知程序，告诉相对人处罚决定的事实、理由和依据，并应告知相对人对执法行为不服而享有的提起复核、申诉或复议的权利。事实根据和法律依据既是行政行为成立的必要条件，更是公民申请复议或提起诉讼而寻求法律保护的依据。正像英国行政法学家威廉·韦德所说：“如果公民找不出决定背后的推理，他便说不出是不是可以复审，这样他便被剥夺了法律保护。”
3．听取相对人陈述和申辩。陈述、申辩权是行政相对人在行政程序中不可缺少的正当防卫权，它是行政程序控制行政权，防止其被滥用的一种重要制度。陈述权指行政相对人就所知悉的事实向行政主体陈述的权利，而申辩权是指行政相对人针对不利的指控，根据事实和法律进行反诘的权利。我国《行政处罚法》第6条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。”另外，该法第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由和证据成立的，行政机关应当采纳。”听取相对人陈述和申辩程序要求城管执法人员应当给予行政相对人同等、充分的机会来陈述理由和要求，明确告知其程序权利以及程序结束后产生的法律后果，同时，执法人员不得基于不正当的动机来解释有关行政程序的模糊概念，从而达到偏袒一方当事人或者自身的利益。
4．出具处罚形式要件。行政处罚作为一种要式的行政行为，必须遵循既定的形式要件程序。一是制作处罚决定书。《行政处罚法》第34条规定了执法人员当场作出行政处罚决定的，应当填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。该条还规定了行政处罚决定书，应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章。二是处罚收据。《行政处罚法》第49条规定：“行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。”除依照处罚法第47、48条的规定可以当场收缴的罚款外，第46条规定了作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。即“作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。”
四、 城管执法程序缺失的补救
针对城管执法中存在的程序违法及暴力倾向的突出问题，构建执法处罚程序约束机制能对解决城管执法程序缺失问题起到一定约束作用，但处罚程序约束机制毕竟只是对处罚程序作了比较原则的规定，既缺少具体可操作性规范，也缺少其他方面的细节性监督制约机制。因此，笔者认为还应从以下几方面加以补救：
1．加快城管立法步伐。作为1997年开始进行的相对集中行政处罚权制度改革试点产物，城市管理综合行政执法在经过9年多的发展和完善后，目前还没有一部专门针对城市管理综合执法的独立法律文件。尽管《行政处罚法》对处罚程序作了比较原则的规定，但在城管执法职能、执法范围、执法手段等方面尚缺乏具体法律依据。这一方面导致执法人员很可能无所适从，暴力执法现象攀升，另一方面也导致城管执法的合法性屡受争议。实际上城管的权力，有学者统计，2004年大概有14项职能300多项权力，这些权力都是通过“借法执法”从工商、公安等部门让渡过来的，没有经过一部法律来授予。而即将于10月1日实施《物权法》也将对城管随意没收行为构成挑战。因此，对城管长期以来“借法执法”的情况进行全面审视，尽快出台一部城市管理综合执法的独立法规已迫在眉睫。笔者认为，城管立法主要内容应体现在如何严格界定城管的体制、执法范围、执法权力、执法依据和执法程序上，尤其是加大执法程序的公开、透明、说理成份，增强程序正义将成为立法的重中之重。
2．加大程序执法中人性执法力度。城管执法实行以人为本、亲和式执法这是现代法治社会的本质要求。在社会普遍强调以人为本，管理人性化浪潮兴起和目前城管暴力执法行为造成了社会民众对城管执法者的印象和评价大幅滑坡的时候，加强城管人性执法具有重要意义。实践证明，“扫荡式”执法方式导致执法者与相对人矛盾的激化，各类暴力抗法事件层出不穷。而是目前无锡市城管对困难商贩试行“零罚款”制，北京、西安、长沙、邯郸等地推行的“首违免罚制”、成都、安阳等地城管的敬礼制度等人性化执法改革尝试，不仅塑造了执法队伍的良好形象，也拉近了执法者与人民群众的关系，促进了社会的和谐。当前，加大程序执法中的人性执法力度要求树立“严格执法、文明执法、亲情执法、全心服务”的执法理念，将严格依法行政与执法为民相结合，寓程序合法与程序文明于一体，践行亲民、爱民、为民标准，树立亲情执法、文明执法新形象。在执法过程中要给予相对人充分的人文关怀、使之感受到平等、民主、和谐，增强人民群众对城管工作的理解支持，同时积极采用行政指导、行政奖励、行政资助、行政规划、行政合同等非强制性管理手段，实现公正执法与执法效果相融合，达到刚性执法与人性执法相统一。
3．加强对城管执法程序的监督和考评。有效的监督约束机制是加强执法队伍建设的必要手段。一是要健全内外联动的监督体系。在内部，成立城管督察队，专门对执法人员履行职责情况、队容风纪等进行巡查。在外部，可通过聘请社会监督员监督指导执法工作、健全群众投诉举报案件查处机制、建立领导接访案件跟踪落实制、畅通行风评议部门和新闻部门的信息沟通渠道等多种方式有效开展执法监督。二是加大责任追究力度。健全问责制度，对执法过错和违法违纪现象进行严查，强化执法过错的防范和责任追究。对情节严重的将予以责令离岗、吊销执法证件处罚，并追究所在单位负责人相关责任。三是加大对城管执法监督考评力度。考评是判断执法行为是否得当的重要标准，是执法监督上的重要一环。在考评方面，据悉，上海将在城管执法系统开展综合考评工作，考评对象为各区县城管执法局(大队)。考评内容包括社会测评和专业考核两部分。其中社会测评将占50%分值。当前，加强城管执法考评力度具有迫切性和必要性，要通过实现考评主体多元化，科学设计考评指标体系，完善考评方法，加大社会考评比重等方式来完善城管综合执法考评体系，同时把考评结果与问责制度结合起来，从而使考评成为城管执法程序合法化与人性化的监督力量和促进力量。
参考文献：
李钧德.法学博士“较真儿”违章停车罚款单获胜诉.解放日报，2003-5-12
韩俊杰.失踪汽车竟成城管座驾，律师指出城管拖车仅粉笔字告知违法.中国青年报，2007-3-29
谷武民.鹤壁女子质疑城管执法，诉诸法院讨要一分损失——该市资深法官称：这是该市建市以来标的最低的一起行政案件.大河报，2007-5-16
马怀德.行政法与行政诉讼法.中国法制出版社，2000.388
[英]威廉·韦德.《行政法》.中国大百科全书出版社，1997.193
吴洁瑾.上海城管执法将开展执法综合考评，社会测评将占50%分值.东方早报，2007-6-3 停车须注意!不行交费停车嘛! 把车车卖了，向我学习。不开车，看你罚哪个....... 而且，在这张违法行为处理通知书里面执法单位居然没有告知当事人享有陈述、申辩权的权利，简直乱弹琴！
http://bbs.zy118114.net/attachments/month_0812/0812282248fc0e615c81578da2.jpg.thumb.jpg 楼主完全可以将简阳市交警大队告上法庭，我看到简阳论坛有个“阳安说法”版块，里面可以进行免费咨询，具体可以问一下，我会很关注这个事情的发展。 http://www.jy0832.net/forumdisplay.php?fid=116 这里可以免费法律咨询 还是，我们背篼家族的解释得清楚，楼主，拿2两天时间去执法部门讨个说法，他们说不清楚，就去找知县大人…… ~~~~~~~
[ 本帖最后由 小渔翁 于 2008-12-30 17:51 编辑 ]
我的一篇关于简阳交警的帖子被成功"和谐"了!
~~~~~~~~~[ 本帖最后由 小渔翁 于 2008-12-30 17:52 编辑 ] 呵呵 意料之中的事情而已
这样说吧
我们这样来评价我们这里的POLICE
成都的在大热天 戴着蛤蟆镜在太阳下指挥交通的 随处可见
可以说 几乎每个十字路口都有
简阳的呢
老子不是说那个些东西 我亲眼看到一个三十多的穿制服的
连指挥定点停车的手势都打不来
看到超载的车 随便挥手就是了
老子要是驾驶员非要处他龟儿子两句
你找招呼我停车啊? 老子还以为你发羊癫疯得
不说了
简阳的交警只有当官的要来和要过节的时候才看得到的
有本事就把摩的搞定 不说的话 天天站在交通岗亭和摩的摆龙门阵
为的就是能坐摩的免费
赶路车收了交警的钱
路车绝对被整
这些我都亲眼所见
不错 中国特色 简阳特色 因为他手上有一定的公权力~~
[ 本帖最后由 幸福巷 于 2008-12-29 14:14 编辑 ] 一线交警还是很辛苦的！ 呵呵
一线的要看在什么地方
至少简阳的好耍 一线有几个是交通警察啊？都是协警~ 相对来说 一线是要累点
不是有传说中的防尘防暑费用得嘛
那些坐办公室的一样拿
安逸 小地方就是这个样 就这个水平，你不要要求太高了，慢慢来嘛，会好的，会进步的，会改善的，会。。。。。。。还是各人小心为妙。 简阳还有一线交警？？？？？？？ 我时常看到简阳城北市场那里有一线交警，
不过他们的职责好像不是为了交通，
而是为了检查过往车辆（目的是啥子就不用说了）。