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城管执法简易程序的缺失、约束及其补救
韩  艺
（南昌大学公共管理系 南昌 江西  330031）
本文已发表于《城市管理》2008年第1期

摘要：近年来发生在各地的城管违法案件在很大程度上归咎于执法简易程序缺失问题。透视城管执法简易程序缺失现象，分析其约束机制及补救措施，对于进一步规范城管执法程序和更好保护相对人合法权益具有重要意义。

关键词：城管执法   简易程序 缺失

近年来，各地城管违法事件在我国许多城市频频上演，且无论数量或者强度，都呈现出上升的趋势。纵观各类城管违法案件，不难看出，众多违法行为发生在很大程度上归咎于执法简易程序缺失问题。因此，透视城管执法简易程序缺失现象，分析其约束机制及补救措施，对于进一步规范城管执法程序和更好保护相对人合法权益具有重要意义。

一、 城管执法简易程序缺失案件透析
案件一：2003年3月27日，正在攻读法学博士的宋德新以城管在其汽车挡风玻璃上贴有违章停放处罚单未当场履行有关程序违犯行政法规为由，将贴罚单的郑州市城市管理行政执法局告上法庭。郑州市中原区人民法院经审理以执法局作出的行政处罚决定处罚对象不清和当事人对行政机关作出的行政处罚享有知情权、陈述权、申辩权，而执法人员没有履行出示执法证件、当场交付处罚决定书等法定程序属程序违法为由撤销该处罚行为[1]。
案件二：2007年3月7日，河南郑州薛先生“被遗失车竟成城管坐驾案”得到圆满解决。两年前，薛先生面包车失踪，在经历了28个月的等待、承受了数万元损失后，汽车现身街头，竟已成为当地城管执法人员的座驾。对此，城管的解释是：当时该车违法停放在人行道上，执法后在地面用粉笔写下“该车已被拖走”。郑州王智勇律师说，行政机关首先应当告知车主作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知车主依法享有的权利。同时，对于车主不在场的，行政机关应在7日内将行政处罚决定书送达当事人。这样的行政处罚才是合法有效的。该案有关责任人已被处分[2]。
案件三：2007年5月，河南省鹤壁市赵女士针对城管砸毁她的公告牌并对其殴打致伤损失千余元为由，向鹤壁市淇滨区人民法院提起标的为一分钱的行政赔偿诉讼。原告认为，被告在执法过程中不主动出示证件，没有告知原告自行纠正可能影响市容的行为，也没有主动纠正该行为；暂扣物品不告知、不出具书面暂扣物品清单，并现场毁坏暂扣物品，被告的执法程序违法。为此，她愿以放弃自己一定的正当、合法的经济赔偿为代价，警示被告在以后的工作、执法活动中尊重人权、尊重法律，特向法院提起行政赔偿诉讼，请求判令被告赔偿原告各种损失计人民币0.01元[3]。
上述案件反映了城管执法领域里存在的问题：一是城管作为城市行政的执法者，在执法过程中没有遵循基本的执法程序，简易程序缺失现象极为严重；二是城管执法中的暴力执法、野蛮执法与程序公正和当前和谐社会所要求的人性化执法理念还存在很多差距。事实上，行政法治的核心问题是程序问题，依法行政严格来说可表述为程序合法。因此，如何通过严格行政执法程序，同时加大执法程序中的人性化执法力度，以有效促进城管执法程序的合法与公正，更好维护行政相对人的合法权益已是摆在城管执法面前的突出问题。

二、       行政程序合法公正及其重要性
合法、公正的程序是现代法治的重要基石，人类法治文明发展的历史表明，没有程序的公正，就没有实体的公正。在行政法上，行政主体作出的行政行为合法要件为：一是主体合法，即作出具体行政行为的主体是合法的；二是依据合法，即行政行为的作出必须基于明确的事实根据和合法的法律依据；三是程序合法，即行政主体在作出行政行为时遵循了法定程序。因此，行政违法行为也相应表现为主体违法、依据违法、程序违法等多个方面。其中，程序违法是现实中绝大多数违法现象的主要构成，主要程序的缺失，将直接影响行政行为的合法性。上述案件即是典型例证。理论上，由于行政主体代表国家公权力并以国家强制力为后盾，在不对等的行政关系中位于优势地位。实践中，相对人的合法权益往往受到行政主体强制甚至暴力的非法侵害，加之程序的缺乏，行政主体会变本加厉以国家神圣为理由侵害甚至剥夺公民实体法上的权利。如果对程序不加以规范，相对人的权益保障便无从言起。因此，规范行政程序，严格刚性执法，是保障相对人合法权益和监督行政主体依法行政的现实要求。
行政程序是行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。从方式、步骤、时限和顺序方面控制行政行为的功能决定了行政程序具有监督行政主体依法行使职权的作用。因此，行政程序的法定化在世界各国都得到普遍重视，有的国家还专门制定了行政程序法对行政行为的实施加以规范。如美国1946年制定《联邦行政程序法》，继美国之后，奥地利、西班牙、德国、意大利、日本、法国等先后制定或修订了《行政程序法》。行政程序的法定性意味着无论是行政主体还是行政相对人，在进行行政法律活动时都必须遵守既定的行政程序，任何违反法定行政程序的行为，都将产生对行为人不利的法律后果，尤其对行政主体来说，遵守法定行政程序更具有法治意义[4]。上述事例说明，在城管行政执法过程中“重实体轻程序”的现象依然存在，程序法治观念淡薄，严重影响了城管行政执法水平和执法形象，当前转变“重实体轻程序”的倾向，实现程序合法与程序公正已愈来愈凸现出其重要性。