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发表于 2009-6-24 15:56
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城市禁摩、禁微行为缺乏法律依据
对于公民来说，“法无禁止即可行”，对于公权机关来说，则是“法无授权不可为”。各地的禁摩禁微措施对于公权机关来说并没有任何一条法律给予明确的授权，对于公民来说，亦无任何一条法律予以禁止，且它们多以市政府办公会议、政府通告、通知的形式实行，在法律上的层次属于政府规范性文件。然而，这些禁摩禁微令却在相当长的时期里起着不是“法”却又胜过“法”的用场。
近年来，我国法制建设的步伐在加快，2004年7月，《中华人民共和国行政许可法》实行后，长沙市相继发生了两起市民质疑政府禁摩令案：2004年7月12日，市民刘铁山在证照齐全，手续完备的情况下骑摩托车由西向东经过长沙市湘江一桥时，在上桥的收费站处被该市岳麓区交警大队的交警拦住。执法交警以他违反了市政府的“禁摩令”为由，对他开出了200元的罚单，他对此不服进而提起了行政诉讼，同年10月20日，全国首例市民质疑“禁摩令”的行政诉讼案在长沙开庭。无独有偶，今年2月2日，长沙青年女教师蒋彦也因为闯禁区受罚而把交警队告上了法庭。尽管长沙“禁摩令”在实行之初就引起了很大的争议，社会舆论对此颇多不同的意见，但公共媒体并没有进行更深入的探讨。而这两起诉讼案无疑在看似平静的水面一石激起千层浪，国内一百多家媒体对两起“市民质疑禁摩令案”进行了报道，在城市设置大规模的摩托车禁行区是否合理合法一时间也成为法学界讨论的热点。
刘铁山他们质疑禁摩令的主要法律依据是：
“（1）‘禁摩令’违反《宪法》第33条第2款确立的‘平等权’原则。‘禁摩令’擅自单独对机动车中的摩托车的上路行驶权利予以限制，不允许摩托车通行，却又允许同为机动车的汽车通行，公然地歧视广大摩托车行驶人，侵害广大摩托车行驶人上路行驶的平等权，违反了宪法规定的平等权原则，该规章规定因违反‘根本**’而显属无效。
（2）‘禁摩令’违反《立法法》中‘不得与上位法相冲突’原则规定。《立法法》第73条规定，‘较大的市人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。’而‘禁摩令’作为长沙市政府颁布的行政规章，却未根据法律、行政法规和地方性法规等上位法来制定，相反还与有关上位法内容相冲突，违反了《立法法》规定。
（3）‘禁摩令’违反《行政许可法》中‘行政许可信赖保护’原则规定。根据《行政许可法》第八条‘公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可’之规定，该‘行政规章’以‘设禁区’方式擅自改变了原告已获得的允许在城区道路上行驶的行政许可，使广大摩托车行驶人的行政许可部分‘勾销’，损害了国家行政许可的尊严，显然有悖该法确立的信赖保护精神。
（4）‘禁摩令’违反《行政处罚法》中‘以上位法规定的处罚行为、种类及幅度为前提范围’原则规定。根据《行政处罚法》第13条规定，行政规章应在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内予以具体规定；换句话说，被告依据的‘禁摩令’作为行政规章规范性文件制定‘闯禁区为违法行为以及处罚’内容应有全国人大及常委会制定的法律或国务院制定的行政法规或地方人大制定的地方性法规对此应予处罚的行为、种类及幅度予以设定为前提，并且应在上位法设定的范围内予以规定。而‘禁摩令’缺乏上位法依据。
（5）‘禁摩令’违反《道路交通安全法》中‘只区分机动车、非机动车及行人’的分类原则规定。《道路交通安全法》第三十九条只区分‘机动车、非机动车及行人’三类，对于机动车采用平等而统一的规定。而该行政规章却单独不允许摩托车过桥，将法定区分标准擅自割裂，违背了法制统一的原则。而且，该‘设禁区’亦不符合《道路交通安全法》规定，是一种擅自剥夺合法驾驶摩托车的行驶人的通行权的行为，是侵害广大摩托车行驶人合法行驶权的违法行为。
（6）‘禁摩令’制定未履行 听证会前置程序，违反湖南省人民政府《制定地方性法规草案和规章办法》关于‘政府起草规章，凡内容直接涉及广大公民、法人和其他组织切身利益的，应当举行听证会’之规定。‘禁摩’涉及长沙市十几万摩托车主的切身利益，在颁布前却未举行听证会，显属程序不合法行为。”
然而，尽管刘铁山他们为质疑“禁摩令”找到了多条法律依据，两起市民质疑禁摩令的官司还是以市民的败诉告终，失败的主要原因在于：一、交警队认为他们2003年3月1日开始执行的禁摩措施依据的是2004年5月1日实行的《道路交通安全法》；二、由于市政府的“禁摩令”属于抽象行政行为，一审、二审法院均拒绝对其审查，长沙市中级人民法院认为：“刘铁山请求对长沙市人民政府《关于加强摩托车行驶管理的通告》进行审查的要求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五条‘人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查’的规定。因此，对其该项请求，本院不予支持。”
随后，长沙市民易某由于买摩托车后交警队车管所却不给他上牌，2005年一月，他以交警队对摩托车停止发放牌照系行政不作为的理由将交警队车管所告上了法庭，从另一个角度对政府禁摩政策进行了质疑。他的法律依据是：交警队停止对摩托车发放牌照违反了《道路交通安全法》，《行政许可法》。《道路交通安全法》第9条规定：“申请机动车登记，应当提交以下证明、凭证：
（一）机动车所有人的身份证明；
（二）机动车来历证明；
（三）机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证；
（四）车辆购置税的完税证明或者免税凭证；
（五）法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证。
公安机关交通管理部门应当自受理申请之日起五个工作日内完成机动车登记审查工作，对符合前款规定条件的，应当发放机动车登记证书、号牌和行驶证；对不符合前款规定条件的，应当向申请人说明不予登记的理由。”
《行政许可法》第十六条规定：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；不得增设违反上位法的其他条件。”而车管所称“接上级通知”就停止发牌不履行法定职责的行为实质上就是给行政许可增设了条件，即给予上牌的机动车不得为摩托车。
市民易某诉车管所“不履行法定职责”一案原定于2005年3月6日开庭。然而，3月6日，该案“因故延期”（见3月6日《三湘都市报》A9版“市民质疑‘停牌令’开庭延期”一文报道）后，至今毫无消息。今年7月30日，我们从摩托车商家那里得知后续消息：一、当时所谓“因故延期”的“故”是被告代理人出差，被告申请延期，二、该案至今未开庭，但原告亦未撤诉。
尽管长沙的三起行政诉讼案针对的都是地方政府的禁摩、限摩行为，但是它们对其它地方的市民质疑“禁微令”显然具有借鉴意义。在一家重点介绍长沙市“禁摩令”案的法律网站（www.6485.com），我们看到上海市某电器公司的袁先生发出的一封案件招标书：“我于04年12月29日在上海市天目路乌镇路口驾驶松花江牌微型客车被交警拦下。交警以我违反了上海市公安局‘禁微令’为由对我进行了200元和罚2分的处罚。我对以上行政处罚不服，因此想向法院提起诉讼，希望律师能及时提供帮助！”
可以预测的是，随着我国法治的一步步完善，风行于不少城市的禁摩禁微令还会遭到更大、更多的质疑。
我国即将出台的《物权法》草案第二条第一款规定：“本法所称物权，指自然人、法人直接支配特定物的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”也就是说，物权包括所有权与使用权。作为公民，他们用合法收入在国家许可的商家将摩托车购买回来，并依法办理了相关的上牌登记手续，那么，摩托车已成为其合法的私有财产，它的所有权、使用权理应受到正常的保护。《物权法草案》第六条明确规定了这一点：“任何单位和个人对他人的物权负有不作为的义务，不得干涉权利人行使物权。”第七条规定：“权利人享有的物权，受法律保护，任何单位和个人不得侵害。”摩托车是一种交通工具，它的价值在于在公共道路上根据《道路交通安全法》正常行驶，如果政府的禁摩措施使得市民们的摩托车连路都不能上了，那它还有什么使用价值？这实质上对公民们的物权是一种干涉与侵害。
据悉，我国修改后的《行政许可法》即将告别司法机关无权审查政府文件（属抽象行政行为）的历史。据北京晨报报道，8月21日，北京市律师协会行政诉讼法委员会同全国人大常委会法工委等部门的有关专家就《行政诉讼法》修改建议稿进行讨论。据透露，此建议稿已提供给全国人**工委，目前还处于收集各方意见的汇总阶段，明年将列入全国人大常委会立法计划，5年内有可能启动《行政诉讼法》的修改。其中一个引人关注的地方是：修改稿提出“人民检察院认为，行政规章及其他行政规范性文件违反法律、法规，可以公益代表人的身份，向人民法院提起行政诉讼。”也就是说，政府文件将纳入司法机关的审查范围。现行《行政诉讼法》规定，对法律、行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等抽象行政行为不可以提起诉讼。而修改稿提出，公民可就抽象行政行为提起诉讼。
这就意味着，各地的“禁摩禁微令”虽逃得过初一却逃不过十五，《行政诉讼法》修改后，类似长沙市民刘铁山请求法院审查“禁摩令”的行为将被受理。 |
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