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第八条 下列事项只能制定法律： (一)国家主权的事项； (二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权； (三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度； (四)犯罪和刑罚； (五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚； (六)对非国有财产的征收； (七)民事基本制度； (八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度； (九)诉讼和仲裁制度； (十)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
【释义】本条是关于全国人大及其常..委会专属立法权的规定。 在立法权限的划分方面，最主要的是要明确哪些事项必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，也就是全国人民代表大会及其常务委员会的专属立法权。明确这个问题，有利于解决与国务院行政法规，与地方性法规权限的划分问题。 一、专属立法权的含义 专属立法权，是指一定范围内规范社会关系的事项，只能由特定的国家机关制定法律规范的权力。对属于特定国家机关专属立法权限的事项，其他任何机关非经授权，不得进行立法；如果其他机关未经授权又认为必须立法，也只能向专属立法权机关提出立法的动议，而不得自行立法。 在立法法的制定过程中，对确定什么样的专属立法权，曾经有过不同意见。一种意见主张，只确定全国人大及其常..委会的专属立法权。另一种意见主张，确定中央专属立法权。中央专属立法权主要由全国人大及其常..委会行使，凡属于中央专属立法权的事项，主要由全国人大及其常..委会制定法律，但也应当允许作为中央人民政府的国务院在一定范围内行使中央专属立法权。经过反复研究，多数主张只确定全国人大及其常..委会的专属立法权。为什么？第一，我国的根本政治制度是人民代表大会制度，全国人大及其常..委会是国家最高权力机关，国务院是行政机关，规定中央专属立法权由全国人大及其常..委会和国务院共同行使，与人民代表大会制度不相吻合。第二，如何确定中央专属立法权的范围，难度比较大。范围过宽，影响地方立法作用的发挥，如果中央对专属立法事项不能及时立法，势必影响法制建设的发展。范围过窄，就很难再区分全国人大及其常..委会与国务院之间的立法权限。 二、划分全国人大及其常..委会专属立法权限的必要性 全国人大及其常..委会作为国家的最高权力机关，享有非常广泛的立法权限，凡应当由法律规定的事项，全国人大及其常..委会都有权立法。因此，对全国人大及其常..委会的立法权限作出一一列举没有必要，也是困难的。但从我国的立法体制考虑，对全国人大及其常..委会的专属立法权限尽可能作出具体列举又是必要的，具体理由是： 第一，为了保证国家政权始终掌握在人民手中，使立法真正体现人民自己的意志和利益，维护国家的统一和国内市场的统一，一些重要的立法权必须由全国人大及其常..委会直接行使，中央行政机关和地方国家机关非经专门授权不能行使。 第二，在中央，对全国人大及其常..委会与国务院的立法权限作出划分，有利于国务院更好地通过制定行政法规行使行政管理职权。从我国近几年的立法实践来看，在划分法律和行政法规调整的界线方面已确立了一些标准，取得了一些经验。比如，刑事、民事、国家机构方面的事项由法律规定，行政机关内部需全国统一的工作制度和工作程序可以由行政法规规定；基本的行政管理体制和制度方面的事项由法律规定，行政管理体制和制度中某一方面的具体事项以及操作运转方面的事项可以由行政法规规定；基本的经济制度和管理体制方面的事项由法律规定，经济体制中的操作运转事项以及经济、技术标准可以由行政法规规定。在立法法中，将这些标准和经验进一步明确化、具体化是必要和可行的。 第三，在地方，对全国人大及其常..委会的专属立法权作出划分，有利于各地在维护国家法制统一的前提下，从本地的具体情况和实际需要出发，调动立法的主动性和积极性，加快地方法制建设的步伐，从而更好地依法管理好地方事务。多年来，各地在地方立法中已积累了不少经验，各方面对如何进一步划分中央与地方的立法权限也达成基本共识，将这些经验和共识在立法法中体现出来是必要的和有条件的。 第四，明确划分中央立法机关的专属立法权限也是绝大多数国家的实际做法。比如，在中央与地方立法权限的划分上，美国、德国、意大利、瑞士、巴基斯坦、奥地利、印度、马来西亚等国的宪法，都对中央的立法权限作了专门规定。美国宪法明确规定了由国会立法的近20项专属权力，德国基本法则列举了11项由联邦立法的专属权力。在立法机关与行政机关的立法权限划分上，有的国家的宪法都明确规定议会立法和行政立法的范围。如法国宪法划分法律事项和法令事项，规定法律事项的立法权属于议会，法令事项的立法权属于政府，并将15项应当制定法律的事项列举出来。国外的经验可以借鉴。 三、确定专属立法权限的原则 确定全国人大及其常..委会的专属立法权限遵循的原则： (一)宪法原则 宪法是国家的根本大...法，是制定其他法律的依据。制定立法法，划分全国人大及其常..委会的专属立法权限也必须以宪法为依据。宪法对全国人大及其常..委会的专属立法权限，已经作出一些原则规定。立法法可以根据宪法的规定，对全国人大及其常..委会专属立法权限作出进一步的规定，使之更加明确化和系统化。但是，这些规定必须严格依据宪法，不得同宪法相抵触。 (二)民主原则 我国是人民当家作主的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。全国人大及其常..委会是代表人民行使国家立法权的机关，确定全国人大及其常..委会的专属立法权限必须有利于直接和充分地反映人民的意愿，保护人民的权利。 (三)有利于维护国家统一原则 我国是统一的多民族国家，幅员辽阔，各民族、地区之间有着长期的互相帮助、互相尊重、和睦相处、共同发展的优良传统。国家的统一反映在立法上，就是法制的统一。立法权限的划分必须有利于维护国家的统一，凡属涉及国家统一的事项，必须由全国人大及其常..委会统一立法。 (四)有利于建立和维护国内统一市场原则 当前，我国正致力于建立有中..国..特..色的社会主义市场经济体制。建立国内统一市场，是维护国家统一的需要。市场的统一要求法制的统一。对立法权限的划分必须有利于建立和维护统一的国内市场，而不能造成市场分割。凡涉及建立和维护统一的国内市场的重要事项，必须由全国人大及其常..委会立法予以规范。 (五)有利于提高效率和调动各方面积极性原则 这一原则要求，在中央与地方的关系上，既要使中央有足够的权威以维护国家的统一和稳定，实现国家对经济的宏观调控，又要能够充分调动地方的积极性和创造性；在权力机关与行政机关的关系上，既要使涉及国家和社会的重要事项必须由权力机关决定，以保证所作出的决策具有足够的民主性和权威性，又要使政府在对社会进行管理时有足够的权限和手段处理问题，能够对不断发生的各种紧急情况作出及时有效的反应，以维护正常的社会秩序。 四、划分专属立法权限的方法 立法法的起草和制定历时7年多，在这一过程中，如何科学地划分全国人大及其常..委会与国务院的立法权限，以及中央与地方的立法权限，始终是各方面关注的一个重要问题。对此，曾经有三种不同意见。第一种意见认为，应当对全国人大和它的常..委会，对国务院及其部门，对地方各级人大及其常..委会和地方政府各自的立法权限进行一一列举。第二种意见认为，应当维护宪法的规定，不作进一步的明确。第三种意见认为，立法法应当尽量以列举方式，划出一块专门由法律予以规定的专属立法权限；同时，对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章的权限作出原则规定。经过反复研究，最后采用了第三种意见，即在划出全国人大及其常..委会专属立法权限的基础上，对其他机关的权限作原则性规定。为什么要采取这一划分方法？ 第一，这一划分方法是由我国现行的政治体制决定的。由于我国的根本政治制度是人民代表大会制度，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会及其常务委员会是最高国家权力机关，行使国家立法权；国务院由全国人大产生，对它负责，受它监督，是它的执行机关。这是划分法律与行政法规权限范围的基本指导原则。它决定了在全国人大及其常..委会与国务院之间，不可能划出一块只能由国务院制定行政法规而全国人大及其常..委会不能制定法律的立法权限。 第二，这一划分方法是由我国的国家结构形式决定的。由于我国是一个单一制国家，不是联邦制，中央对国家实行统一领导，国家的主要权力由中央集中和统一行使；在中央的统一领导下，为适应各地实际情况，调动地方的主动性和积极性，允许地方在一定范围内拥有自主决策权，地方的权力是中央赋予的。这是解决中央与地方权限划分的基本指导原则。它决定了我国不存在中央与地方的分权问题，表现在法制上，也就不可能划出一块只能由地方规定而中央不能规定的立法权限。 第三，这一划分方法也是由我国目前法制建设的现状决定的。20年来，我国的法制建设取得很大成就，各方面在立法实践中也积累了一定经验。将已经被证明是科学和可行的权限划分办法在立法法中肯定下来，是必要的。但对于如何将各方面的立法权限，特别是将中央行政机关和地方各级权力机关以及政府的立法权限进一步具体化和明确化，是个十分复杂的问题，还有待于在立法实践中逐步探索和积累经验。 在立法法的制定过程中，有一种意见认为，立法权限应当由宪法予以规定，由全国人大制定立法法划分立法权限是违背宪法的。经过反复研究，多数意见认为，立法法是全国人大通过的基本法律，有权根据宪法的规定，对各立法主体的权限范围作进一步的明确。 五、划分专属立法权限的依据 (一)宪法依据明确全国人大及其常..委会的立法权限必须严格以宪法为依据。我国宪法虽然没有明确、系统地规定全国人大及其常..委会的专属立法权限，但宪法中各个方面相关的原则和分散的规定，仍然为确定专属立法权提供了依据。把握全国人大及其常..委会专属立法权限的宪法依据需要从以下几个方面进行： 1.宪法明确规定了应当由法律规定的事项。宪法共在45处明确规定了应当由法律规定的事项。具体有以下几种表述方式：(1)表述为“由法律规定”或者“以法律规定”的共12处。如宪法第三十一条规定，“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”；第五十九条规定，“全国人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定”；第九十七条规定，“地方各级人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定。”因此，特别行政区的基本法律、全国人大代表和地方各级人大代表选举法应当属于全国人大及其常..委会的立法权限。(2)表述为“依照法律规定”或者“依照法律”的共26处。如宪法第二条规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”；第五十五条规定，“依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务。”这说明，有关人民管理国家事务、经济文化事务和社会事务的法律，公民服兵役和参加民兵组织的法律应当属于全国人大及其常..委会的立法权限。(3)表述为“在法律规定范围内”等其他形式的共7处。如宪法第八条规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”这说明，有关农村集体经济组织劳动者经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜的法律应当属于全国人大及其常..委会的立法权限。 2.宪法第六十七条关于全国人大常..委会职权中明确规定由全国人大常..委会规定的事项。即该条第十五项：“规定军人和外交人员的衔级制度”；第十六项：“规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号”。因此，关于衔级、国家勋章和荣誉称号的法律，应当是全国人大常..委会的专属立法权限。 3.宪法虽未规定由全国人大及其常..委会制定法律或者予以规定，但属于全国人大及其常..委会职权范围内应当用法律调整的事项。宪法没有明确规定全国人大及其常..委会对其行使的任何职权都可以制定法律，但显然，在职权范围内需用法律调整的事项，全国人大及其常..委会都可以制定法律，这样才能保证其有效地行使各项国家权力。这类事项包括以下几方面： (1)宪法明确规定由全国人大及其常..委会决定或批准的事项。如宪法第六十二条规定，全国人大“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”；“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”；“批准省、自治区和直辖市的建置”；“决定战争和和平问题”；第六十七条规定，全国人大常..委会“决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”；“决定全国总动员或者局部动员”；“决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严”等。因此，计划法、预算法、缔结条约程序法、国防动员法、戒严法以及省、自治区、直辖市建置方面的法律等应当属于全国人大及其常..委会的专属立法权限。 (2)宪法明确规定由全国人大及其常..委会实施监督的事项。如宪法第六十二条规定，全国人大“监督宪法的实施”；“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”；第六十七条规定，全国人大常..委会“监督宪法的实施”；“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”；“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”；“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”等。因此，有关宪法监督、执法监督、司法监督和立法监督方面的法律应当属于全国人大及其常..委会的专属立法权限。 (3)其他由全国人大及其常..委会行使职权的事项。宪法第六十二条、第六十七条在分别列举全国人大及其常..委会行使的各项职权的同时，还在第六十二条第十五项规定，全国人大行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”；在第六十七条第二十一项规定，全国人大常..委会行使“全国人民代表大会授予的其他职权”。这说明，全国人大及其常..委会除了有权就宪法第六十二条和第六十七条赋予的各项职权进行立法以外，必要时还有权为行使宪法所没有明确规定的其他职权而进行立法。 (二)实践依据 自现行宪法颁布以来，全国人大及其常..委会、国务院及其部门、地方权力机关和行政机关等国家机关，根据宪法和有关法律关于立法权限划分的规定，开展了卓有成效的立法和执法配套工作。随着改革的深入和市场经济体制的建立和发展，建立有中..国..特..色社会主义法律体系的任务日益紧迫，立法工作中所面临的一个重要问题，就是进一步明确全国人大及其常..委会与国务院以及中央与地方的立法权限。经过近20年的立法实践，各方面对如何进一步划分权力机关与行政机关以及中央与地方的立法权限，已积累了一定的经验，对一些问题的认识已经比较清楚。这些经验，为立法法划分专属立法权限提供了实践依据。 六、全国人大及其常..委会专属立法权限的范围根据宪法的规定，总结近20年来我国各方面的立法经验，本条列举了10项只能由全国人大及其常..委会制定法律的事项，即全国人大及其常..委会的专属立法权限。它们分别是： (一)有关国家主权的事项 主权是指国家具有的独立自主地处理自己的对内和对外事务的最高权力。它具有两方面的特性，即在国内是最高的；对国外是独立的。国家主权的内容十分广泛，大致包括以下几方面：1.政治主权，是指国家有权自主选择政治制度和社会制度，有权制定法律和内政外交政策，而不受任何国家、政府间组织或国家集团的侵犯和干预。2.经济主权，是指国家在经济上处于独立地位，有权制定经济和社会发展的政策，有权开发、利用和处置自己的资源和财富，而不受任何外来干预。3.领土主权，是指国家对其全部领土(包括领陆、领水、领空)拥有所有权、管辖权、支配权和自卫权，而不受任何外来侵犯。4.对外主权，是指国家在国际上享有的独立权和平等权，享有独立的国际法律人格，具有平等的国际交往权和缔结条约权，独立自主地执行其对外政策。5.属人主权，是指国家拥有对具有该国国籍的人所具有的管辖、支配和处置的权力。 从上述国家主权的内容看，全国人大及其常..委会除对涉及国家政治制度、社会制度和经济制度的事项当然享有专属立法权限外，还应当对下列有关国家主权的事项享有专属立法权限：1.国家领土。如对国家领土的构成、与邻国边界的划分等。这方面，全国人大常..委会已制定了领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法等法律。2.国防。国防是指国家为防备和抵抗侵略，保卫国家的主权、统一、领土完整和安全所进行的军事活动，以及与军事有关的各方面的活动，具体内容包括国防制度、防空制度、兵役制度、军官服役制度、军衔制度、国防教育制度以及军事设施的保护等。这方面，全国人大常..委会已制定了国防法、人民防空法、兵役法、预备役军官法、解放军现役军官服役条例、解放军军官军衔条例、军事设施保（河蟹）等法律。3.外交。如同外国缔结的重要条约和协定、外交特权与豁免等。全国人大常..委会已制定了缔结条约程序法、领事特权与豁免条例。4.国籍。全国人大常..委会已制定了国籍法。5.中国公民出入境和外国公民入出境制度。全国人大常..委会已制定了外国人入境出境管理法、中国公民出境入境管理法。6.国旗、国徽、国歌。国旗是国家的标志和象征。一个国家的主权和民族尊严往往通过国旗表现出来。国徽是一个国家的象征，它体现一个国家的历史传统，也表现该国家的政体和信仰。国歌是代表一个国家的歌曲，反映一个国家的传统和民族精神。有关国旗、国徽和国歌的事项都应当由宪法和法律加以规定。目前，全国人大常..委会已制定了国旗法、国徽法。 需要注意的是，由法律规定的有关国家主权事项，是指国防、外交等事务中涉及国家主权的事项，必须制定法律。其中有些外交事务虽然涉及主权问题，但属于政府职权范围的事项，可以由国务院以行政法规规定，不一定必须制定法律。 (二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权 根据宪法的规定，权力机关、行政机关、审判机关和检察机关是我国国家机构的重要组成部分，是行使国家权力，实现国家职能的核心力量。它们的产生方式、组织原则、职权范围和行使职权的具体程序直接反映我国国家机构的本质，反映各国家机构的力量是否能够掌握在人民手中，成为人民行使国家权力、实现国家职能的工具。因此，有关国家机构产生、组织和职权的事项必须由全国人大及其常..委会制定法律予以规范。 但全国人大及其常..委会制定法律对上述国家机构予以规范时，必须遵循宪法确立的我国国家机构的组织与活动原则。根据宪法的规定，我国国家机构的组织与活动需遵循以下原则： 1.民主集中制原则。宪法第三条规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。具体说来，民主集中制原则包括以下几个方面：第一，在国家权力机关与人民之间，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人民代表大会由人民选举产生，对人民负责，受人民监督。第二，国家权力机关处于核心地位，国家行政机关、审判机关和检察机关都由本级人民代表大会产生，对它负责，受它监督。第三，在中央与地方国家机构的职权划分上，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则。第四，在国家机构内部，权力机关、审判机关等合议制的国家机构实行集体领导、少数服从多数的制度；行政机关等首长负责制的国家机构实行在集体讨论基础上由首长个人决定的制度。 2.群众路线的原则。宪法第二十七条规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这一规定要求各国家机构在工作中始终贯彻群众路线的工作方法，紧紧依靠人民群众，密切联系人民群众，自觉接受人民群众的监督，更好地为人民服务。 3.集体领导和个人负责相结合的原则。这一原则是民主集中制原则在国家机构领导制度中的具体体现。集体领导制是指全体组成`人员和领导成员的地位和权利是平等的，重大问题由全体组成`人员和领导成员集体讨论，并按少数服从多数的原则作出决定，集体承担责任。这样可以充分发挥集体的智慧和作用，防止主观性和片面性，防止个人专断和个人决定重大问题。这一原则适合于议事机构。个人负责是指在经过讨论、充分发扬民主的基础上，由首长集中正确的意见作出决定的制度。这样可以充分发挥首长个人的智慧和才能，提高工作效率。这一原则适合于行政机构。 4.精简和效益的原则。宪法第二十七条规定，“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”这一规定也是一切国家机构必须遵循的基本原则。 5.社会主义法制原则。宪法第五条规定，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。这一规定要求，一切国家机关和武装力量都必须遵守宪法和法律；一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。这一规定还要求，一切国家机构都必须依照法律规定的职权进行活动，各司其职，各负其责。全国人大及其常..委会制定的有关国家机构的法律必须符合上述国家机构组织与活动的基本原则。 宪法第五十九条规定，“全国人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定”；第七十七条规定，“全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表”；第七十八条规定，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的组织和工作程序由法律规定”；第七十二条规定，“全国人民代表大会代表和全国人民代表大会常务委员会组成`人员，有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案”；第七十三条规定，“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成`人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案”。这些规定说明，全国人大及其常..委会组成`人员的名额和产生办法、职权和工作程序都需由全国人大及其常..委会制定法律予以规定。 宪法第九十五条规定，地方各级人民代表大会的组织由法律规定；第九十七条规定，“地方各级人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定”；第九十九条规定，地方各级人民代表大会“依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”；第一百零二条规定，“地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表”；第一百零四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免”；第九十九条规定，“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施”。这些规定说明，地方各级人民代表大会的组织，组成`人员的名额、产生办法和罢免程序，通过决议、审查计划和任免国家工作人员的权限等内容都需由全国人大及其常..委会制定法律予以规定。 宪法第八十六条规定，“国务院的组织由法律规定”；第九十五条规定，地方各级人民政府的组织由法律规定；第八十九条规定，国务院“依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员”；第九十一条规定，“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”；第一百零七条规定，“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业”；第一百零九条规定，“地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”这些规定说明，国务院和地方各级人民政府的组织、任免、培训、考试和奖惩行政人员的职权，独立进行审计的职权以及管理地方各项事业的权限等内容，都需由全国人大及其常..委会制定法律予以规定。 宪法第一百二十四条规定，“人民法院的组织由法律规定”；第一百三十条规定，“人民检察院的组织由法律规定”；第一百二十六条规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”；第一百三十一条规定，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这些规定说明，人民法院和人民检察院的组织和职权都需由全国人大及其常..委会制定法律予以规定。 目前，全国人大及其常..委会已根据宪法，制定了选举法、代表法、全国人民代表大会组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、地方各级人民代表大会和人民政府组织法、全国人民代表大会议事规则、全国人大常..委会议事规则等法律，对各级权力机关、行政机关、审判机关和检察机关的产生、组织和职权作出较全面的规定。 (三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度 1.民族区域自治制度是中国G.C.D运用马克思主义民族理论解决我国M.Z.问题的基本政策，是国家的一项重要政治制度。民族区域自治是在中华人民共和国境内，在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。在我国，各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。民族区域自治制度涉及保护少数民族的权利和国家的统一，必须由法律规定。宪法总纲规定，“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系”；“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”；“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”；第九十五条规定，“自治区、自治州、自治县设立自治机关。自治机关的组织和工作根据宪法第三章第五节、第六节规定的基本原则由法律规定”；第一百一十二条至第一百二十二条规定了民族自治地方的自治机关。这些规定充分体现民族区域自治制度在国家政治制度中的重要性，并明确民族自治地方自治机关的组织和工作需由全国人大及其常..委会根据宪法制定法律予以规定。现行有关民族区域自治的基本法是民族区域自治法。这部法律于1984年5月31日由第六届全国人民代表大会第二次会议通过。它依据宪法，对民族自治地方的建立和自治机关的组成、民族自治地方的自治权、民族自治地方的人民法院和人民检察院、民族自治地方的民族关系以及上级国家机关对民族自治地方的领导和帮助等内容作出较全面的规定。 2.特别行政区制度是体现我国“一国两制”基本方针的重要政治制度。宪法第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”宪法的这一规定是“一国两制”方针的体现，据此设立的香港、澳门特别行政区具有不同于我国各省、自治区、直辖市等一般行政区域的法律地位，在特别行政区内实行不同于大陆的政治、社会和经济制度，而这些特殊的制度将按照具体情况由全国人民代表大会制定法律予以规定。根据宪法的规定，七届全国人民代表大会第三次会议于1990年4月4日通过了香港特别行政区基本法；八届全国人民代表大会第一次会议于1993年3月31日通过了澳门特别行政区基本法。这两部基本法律对中央和香港、澳门特别行政区的关系，香港、澳门居民的权利和义务，香港、澳门政治体制中的行政长官、行政机关、立法机关、司法机关、区域组织、公务人员，香港、澳门经济体制中的财政、金融、贸易、工商业、土地契约、航运、民用航空，香港、澳门的教育、科学、文化、体育、宗教、劳工和社会服务，以及香港、澳门的对外事务等事项作出详尽和完备的规定。此外，为进一步贯彻“一国两制”的方针，维护国家的主权和领土完整，保持香港、澳门地区的繁荣和稳定，全国人大常..委会依据宪法和香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法，还分别于1997年和1999年通过了香港特别行政区驻军法和澳门特别行政区驻军法，对中国人民解放军进驻香港、澳门的有关事项作出规定。 3.基层群众自治制度是社会主义民主政治的一个重要方面。它的基本内容是，在城市和农村基层设立居民委员会和村民委员会，由群众实行自我管理、自我服务、自我教育，实行直接民主。宪法第一百一十一条规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”；“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定”；居民委员会、村民委员会“办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”这一规定表明，居民委员会、村民委员会是城乡居民自己组织起来，进行自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织。办好居民委员会和村民委员会是广大基层群众直接行使当家作主权利的重要途径。实行基层直接民主涉及十分普遍的和绝大多数公民的基本权利。其中，仅在农村实行村民自治，就涉及九亿农民的权利。能否办好基层群众自治，与能否更好地发展社会主义民主休戚相关。因此，将宪法规定的基层群众自治制度进一步具体化，应当属于全国人大及其常..委会的专属立法权限。目前，全国人大及其常..委会已制定了居民委员会组织法，制定和修订了村民委员会组织法，对城乡居民自治制度作了较详细的规定。 (四)犯罪和刑罚 根据马克思阶级分析的观点，犯罪的本质是孤立的个人反对统治关系的斗争，达到了最明显最极端的程度。从刑法的内在结构来看，犯罪是具有社会危害性和刑事违法性并且应受刑事惩罚的行为。判断社会成员的行为是否为犯罪，涉及两个方面的重大问题，一方面，涉及对国家政治、经济、文化制度和社会秩序保持最低限度的稳定和安全的标准的认定；另一方面，涉及对每个社会成员行为最大限度自由的标准的认定。如何科学和适当地认定这两项标准，直接关系到国家和社会的安危，关系到全体社会成员的权利能否得到保障。因而规定社会成员行为是否为犯罪的权力当然属于国家的最高权力机关或者立法机关。这也是世界各国刑事立法的普遍做法。不少国家甚至在宪法中明确规定了罪刑法定原则。罪刑法定原则的内容之一就是，何种行为是犯罪只能由法律规定，法无明文规定不为罪。 在我国，规定某一种社会行为是否为犯罪应当确立以下标准：1.是否危害国家主权、领土完整和安全；2.是否分.Lie国家、颠覆人民民主专政的政权和推..翻社会主义制度；3.是否破坏社会秩序和经济秩序；4.是否侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产，侵犯公民私人所有的财产；5.是否侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利；6.是否有其他危害社会的行为。判断某类行为是否达到上述社会危害性的标准，属于宪法规定的刑事基本法律的事项，应当由全国人民代表大会制定法律予以规定。全国人大1979年制定并于1997年进行修订的中华人民共和国刑法，就确立了罪刑法定原则，以刑法所保护的上述各类社会关系为标准，对各个罪名作出详尽规定。 刑罚是统治阶级以国家名义惩罚犯罪的强制方法。它以公民的基本权利为直接指向，涉及对公民或者法人财产权、自由权乃至生命权的限制和剥夺，是以国家强制力为后盾的最严厉的处罚措施。各国刑事立法的基本规律是，非经法律乃至宪法的规定，任何公民的基本权利不得被限制和剥夺。我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，为维护社会秩序，保护人民利益，保护社会主义经济基础，保护生产力，对严重的危害社会行为，必须处以刑罚。但以何种刑罚去惩罚犯罪则是一项严肃的国家行为和国家权力，必须由国家法律予以规定。宪法第二十八条规定：“国家维护社会秩序，镇...压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。”这一规定说明，惩罚各类犯罪是一种国家行为和国家权力，而以国家名义惩罚犯罪的刑罚也必须由国家法律予以规定。全国人大及其常..委会制定、修改和补充刑法，在刑法中不仅规定了何种行为是犯罪，也规定了对犯罪行为的刑罚方法。我国现行刑法确立的刑罚种类分为主刑和附加刑，主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑；附加刑包括罚金、剥夺政治权利、没收财产和驱逐出境。 (五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚 公民的政治权利和人身自由是宪法直接保护的公民的基本权利，依法享有政治权利和人身自由也是公民得以行使其他各项权利的前提和基础。因此，对公民政治权利的剥夺、人身自由的限制必须以法律的形式予以规定。这里的“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”，是指对有严重违法或者犯罪行为的公民设定剥夺政治权利、限制人身自由的强制措施和处罚，而不是指普遍的剥夺公民的某种权利或者限制公民的人身自由。任何人、任何机关和任何法律都不能无辜剥夺公民的权利和自由。公民只有在违法犯罪之后，剥夺或者限制权利和自由的措施和处罚才适用于他。 1.对公民政治权利的剥夺的强制措施和处罚。政治权利是公民依照宪法和法律享有的参加国家管理、进行政治活动和表达个人意见的权利。宪法第三十四条规定，“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”；第二条规定，人民“通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”；第三十五条规定，“中华人民共和国公民有言论、出版、集..会、结社、游.行、示...威的自由”；第四十一条规定，公民对国家机关或者国家工作人员，以及他们的违法失职行为，有提出批评、建议、申诉、控告或者检举的权利。这些规定说明，我国公民享有的政治权利包括：选举权和被选举权；担任国家机关职务的权利；担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利；言论、出版、集..会、结社、游.行、示...威的权利。 上述公民的政治权利是十分广泛而重要的。充分保证公民享有各项政治权利是实现亿万人民当家作主、行使国家权力的保证，因而对公民政治权利的剥夺必须十分严肃和慎重。宪法第三十四条在规定公民选举权和被选举权的同时规定，“但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表会选举法》第三条规定，“依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。”这些规定表明，对公民政治权利的剥夺只能由法律予以规定，即只能由全国人大及其常..委会制定法律予以规定。目前，我国对公民政治权利的剥夺仅限于全国人大及其常..委会刑事立法的范围。刑法第五十六条规定：“对于危害国家安全的犯罪分子应当附加剥夺政治权利；对于故意杀人、强..奸、放火、爆炸、投毒、抢劫等严重破坏社会秩序的犯罪分子，可以附加剥夺政治权利。”从这一规定可以看出，我国刑事立法对附加适用剥夺政治权利的规定是十分严格的，它只适用于那些犯罪性质严重、危害性极大的刑事犯罪分子。 2.限制人身自由的强制措施和处罚。公民的人身自由是行使其他一切权利和自由的基础。对公民的人身自由予以保障不仅是各国法律的职责，各国宪法都首先对保护公民的人身自由作出详细规定。最早对公民人身自由给予确认的是英国1215年的《自由大宪章》，它规定任何自由民非经本国法律判决，不得被逮捕、监禁或者加以伤害。法国1789~年的《人.权宣言》规定，“任何人都不应处于奴役之中。”美国宪法第五条修正案规定，“不依正当法律程序，不得剥夺公民的生命、自由和财产”。其他一些国家的宪法都有类似的规定。 我国宪法也十分重视对公民人身自由的保护。宪法第三十七条规定，“公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体”；第三十八条规定，“公民的人格尊严不受侵犯”；第三十九条规定，“公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”；第四十条规定，“公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”这些规定表明，一方面，宪法保护的公民人身自由包括：公民的人身自由不受侵犯；公民的人格尊严不受侵犯；公民的住宅不受侵犯；公民合法的通信自由和通信秘密不受侵犯。另一方面，只有违反了法律规定，并且依据法律明确规定的程序，公民的人身自由才受到限制。也就是说，任何行政法规和地方性法规，都不得对公民的人身自由作出惩罚性规定。 总结全国人大及其常..委会的立法实践，从性质和适用目的上看，我国法律对违法公民设定限制其人身自由的方式可以分为两类：一类是以强制措施方式限制公民人身自由的；另一类是以处罚方式限制公民人身自由的。 第一，限制公民人身自由的强制措施必须由法律规定。强制措施包括刑事诉讼强制措施、民事诉讼和行政诉讼的强制措施以及行政强制措施。限制公民人身自由的刑事强制措施，是指公安司法机关在刑事诉讼过程中，依法对被告人、现行犯或者重大犯罪嫌疑人的人身自由予以限制的方法。比如，刑事诉讼法中规定的拘传、拘留、逮捕、监视居住、取保候审等方式，都属于刑事强制措施。其性质和目的，是为保证侦查和审判工作的顺利进行，防止适用对象继续危害社会，而不是对犯罪的处罚。限制公民人身自由的民事诉讼和行政诉讼强制措施，是指人民法院为保证民事诉讼和行政诉讼活动的顺利进行，对诉讼参与人或者其他人依法采取的拘传、责令退出法庭、拘留等方法。其性质和目的，除了有保证诉讼顺利进行的作用外，还具有司法制裁的意义。所谓限制公民人身自由的行政强制措施，是指行政机关为实现行政管理的目的，依法对不履行行政管理义务的行政相对人采取的限制人身自由的方法，比如拘留、强制传唤、强制戒毒等。 限制公民人身自由的刑事强制措施以及民事诉讼和行政诉讼的强制措施必须由法律予以专门规定，是没有疑问的。因为这些强制措施是国家司法制度中的重要内容，对保证公民的人身自由和司法公正都具有重要意义。它们只能由全国人大及其常..委会制定法律予以规定，其他任何机关和团体都无权以法规和规章形式予以规定。现行的刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法也已对这些强制措施作出规定。 在立法法的制定过程中，存在争议的是，应否将除司法制度中限制公民人身自由的强制措施以外的其他强制措施即行政强制措施也纳入全国人大及其常..委会的专属立法权限范围。一种意见认为，除了司法制度中限制公民人身自由的强制措施外，为保证行政管理活动的有效进行，行政法规和地方性法规应当有权规定有关限制公民人身自由的强制措施。另一种意见认为，公民的人身自由是一项十分重要的宪法权利，对公民人身自由采取的任何强制措施都必须由法律予以规定。实践中，有的机关和部门以执法需要为由，擅自规定有关限制人身自由的强制措施，侵犯了公民的基本权利。在九届全国人大第三次会议上，代表们在讨论立法法草案时，比较一致地认为，应当将限制公民人身自由的强制措施划为全国人大及其常..委会的专属立法权限。立法法在反复研究、吸收各方面意见的基础上，特别是集中了最高立法机关组成`人员的意见，从保证公民人身自由权利的需要出发，将限制公民人身自由的强制措施纳入专属立法权范围。 第二，限制公民人身自由的处罚必须由法律规定。限制公民人身自由处罚的种类，包括刑事处罚、司法处罚、行政处罚。刑事处罚即刑罚，包括管制、拘役、有期徒刑和无期徒刑，刑罚是人身自由处罚中最严厉的一种，是对人身自由的直接剥夺，只能适用于犯罪人，并由刑法予以规定。司法处罚主要是指司法机关在民事诉讼或者行政诉讼中对妨碍诉讼顺利进行的公民采取的拘留措施，拘留期限在十五日以下，其性质是处罚，目的是保证民事或者行政诉讼的顺利进行。司法处罚由民事诉讼法或者行政诉讼法予以规定。限制公民人身自由的行政处罚是行政机关为保证行政管理秩序，对行为人尚未构成犯罪的行政违法行为采取的制裁手段，即行政拘留。行政拘留的期限在一日以上十五日以下。目前，我国的行政拘留处罚主要是由治安管理处罚条例予以规定的。 剥夺公民人身自由的刑罚和限制公民人身自由的司法拘留都由全国人大制定的基本法律予以规定，已成为一项严肃的司法制度，因而对这些措施的适用也是严格而有限的。在行政管理工作中，比较多地存在的，是以限制公民人身自由的方式进行行政处罚。由于限制人身自由处罚适用较为普遍，更由于人身自由是公民的一项最基本的权利，因而规定对这一处罚的设定权必须十分严格。第八届全国人大第四次会议通过的行政处罚法第九条规定，“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”；第十条规定，“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚”；第十一条规定，“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚”。行政处罚法的这些规定表明，限制公民人身自由的处罚只能由全国人大及其常..委会制定法律予以规定，是法律的专属权力，任何行政法规和地方性法规都无权规定限制公民人身自由的处罚。这充分表明，我们国家是十分重视保护公民的人身自由的。 立法法规定，对公民政治权利的剥夺，限制公民人身自由的强制措施和处罚，只能由法律规定，目的是保护公民合法的政治权利和人身自由。至于依法保障公民合法权利和自由的事项，法规当然可以规定。 (六)对非国有财产的征收 1.征收与税收、行政收费、没收的区别。一般认为，征收是行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征集一定数额金钱或者实物的行政行为。本项“对非国有财产的征收”，是指国家通过行政征收方式实行非国有财产的国有化。它不同于通常意义上所说的国家税收和行政收费。税收是国家税务机关依照税法强制和无偿地取得财政收入的行政行为，通常以货币的形式交付，具有强制性和无偿性的特点，其目的是用以满足国家机构运转的一般支出和费用。税收由专门的税法规定。行政收费是行政机关为满足特别的行政支出，向与该特别支出有利害关系的行政相对人收取费用的行为，一般也需以货币的形式交付。如领取车辆牌照需交工本费，排污企业需交排污费。交费的行政相对人或者是由行政机关付出特别支出的有关收益人；或者虽不是收益人，却应对其所损害的公共利益作出补偿。没收包括刑法中的没收财产、行政处罚中的没收违法所得和没收非法财物。没收财产、没收违法所得和没收非法财物必须以被没收人的违法犯罪行为为前提。作为刑罚的没收财产由刑法规定；作为行政处罚的没收违法所得和没收非法财物，可以由法律、行政法规和地方性法规等予以规定。 通过征收实施非国有财产的国有化，是一项重要的国家职能，一般有以下特点：第一，征收是一种国家行为；第二，征收必须是出于公共利益的需要；第三，征收必须以国家制定的法律为依据；第四，征收的对象通常是有形财产而不是货币；第五，征收具有强制性的特点；第六，征收机关必须对被征收人给予合理的补偿。以征收方式实现非国有财产的国有化，是在特殊情况下，为国家利益的需要而采用的一种特殊措施。 在我国，财产所有权主要表现为国有财产、集体所有制财产和个人所有财产等形式。由于国有财产的所有权属于国家，不存在国有化征收问题。如果国家根据需要，将国有财产从某一经营管理机构转移到另一经营管理机构，这一转移行为就不是所有权的改变，只是经营管理权的变更。对这种行为，法律当然可以规定，但行政法规也可以规定，所以，不必作为专属立法权。 2.将非国有财产国有化必须由法律规定。财产权是公民的一项基本权利，非依法律的规定不得被侵犯。这一权利早已被世界各国的宪法所肯定。如，法国的《人.权宣言》第十七条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺”。比利时王国宪法第十一条则规定：“任何人的财产不受剥夺。但出于公共利益的需要，经法律规定其范围及程序，并预先付给公平补偿者，不在此限。” 保护私有财产不仅是资本主义国家的主要职能，我国宪法在保护国有财产的同时，也十分注重保护其他公共财产和公民个人的合法财产。宪法第十二条规定，“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”；第十三条规定，“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”这一规定表明，集体经济组织以及公民个人或者其他组织合法拥有非国有财产是一项宪法权利，受宪法保护。非国有财产与国有财产仍然是有严格区别的，任何组织或者个人，即使以国家的名义，也不得随意对非国有财产予以征收，使之国有化。 宪法虽然没有明确规定对非国有财产的征收必须由法律规定，但将非国有财产国有化一般是适应国家出现的紧急情况和特殊需要而采取的措施。比如，国家处于战争、戒严状态，发生严重的自然灾害或者需要修建大型工程项目等情况出现时，为保护公共利益，才可以征收非国有财产。在正常情况下，不能对非国有财产进行征收。为了使这种征收限制在非常必要的情况下，立法法将对非国有财产的征收的立法列为全国人大及其常..委会的专属立法权。目前，还没有一部统一的对非国有财产征收的法律，但有关法律已有所规定。比如，我国外资企业法第五条规定：“国家对外资企业不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对外资企业可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。” (七)民事基本制度 “民事基本制度”即指民事活动中最主要的民事行为准则。民事活动是经济和社会生活中最广泛、最活跃的方面，因而有关规范各类民事活动的规则也是丰富多样的。但为保证国家经济和社会生活的和谐、有序，维护和促进国内市场的统一，对事关全体社会成员利益和国内市场统一的重要民事制度，必须由最高国家权力机关统一立法。对必须由法律予以规定的基本民事制度，有的宪法已作出明确规定，有的没有作出明确规定。如：宪法第九条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”；宪法第十条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”；“土地的使用权可以依照法律的规定转让”；第十六条规定，“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营”；第八条规定，“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜”；第十三条规定，“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”这些规定说明，国家对矿藏、水流、森林、草原等自然资源的所有权，直接由宪法规定，集体对森林、草原、荒地、滩涂的所有权由法律规定；国家对农村和城市郊区土地的所有权，由法律规定；对土地使用权的转让由法律规定；国有企业和农村集体经济组织劳动者的自主经营权由法律规定；公民私有财产的继承权由法律规定。 当然，上述宪法明确要求制定法律予以规范的还不是民事基本制度的全部。民事基本制度包括以下几个方面：1.有关民事主体资格的制度。如有关自然人、法人以及合伙的制度。这方面，全国人大及其常..委会已制定了民法通则等法律，对各类民事主体资格予以规范。2.有关物权方面的制度。如有关财产所有权、共有权、相邻权、担保权、抵押权、留置权、国有企业经营权、土地使用权、房地产权等方面的制度。目前，除民法通则对上述物权内容进行规范外，全国人大常..委会还制定了担保法、土地管理法、城市房地产管理法等法律，对各类物权制度予以规范。3.有关知识产权方面的制度。如有关著作权、专利权、商标权等方面的制度。目前，全国人大常..委会已制定了著作权法、专利法、商标法等法律，对各类知识产权内容进行规范。4.有关债权方面的制度。全国人大已制定了合同法，对各类合同制度作出规定。5.有关婚姻家庭、收养、继承等方面的制度。这方面，全国人大及其常..委会已制定了婚姻法、收养法、继承法等法律，对相关内容予以规范。 (八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度 1.基本经济制度。经济制度是指一定历史阶段占统治地位的生产关系的总和。基本经济制度是经济制度中占统治地位、对经济基础的性质起决定作用的那部分。其内涵包括两个方面：一是生产资料所有制的形式；二是由生产资料所有制形式所决定的分配形式。 宪法第六条规定了社会主义初级阶段我国的基本经济制度，即“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”；“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”。宪法第七条规定，“国有经济是国民经济的主导力量”；宪法第十一条规定，“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”这说明，在社会主义基本经济制度中，国有经济占主导地位，但个体经济、私营经济作为“多种所有制经济”的内容，已成为国家基本经济制度的重要组成部分。 基本经济制度是一项十分重要的国家制度，它直接影响和决定着国家的政治制度等上层建筑，影响和决定着国家和社会的性质。目前，除宪法的有关规定外，全国人大及其常..委会已就基本经济制度进行了大量立法。比如，制定了全民所有制工业企业法、外商投资企业法、中外合资企业法、中外合作企业法、个人独资企业法、合伙企业法、公司法等法律，对各种所有制形式及其分配制度作出规定。 2.宏观调控的基本制度。为有效地组织、领导和管理经济活动，保证国民经济的持续和健康发展，不断改善人民生活，国家必须使用各种杠杆对经济的运行进行宏观调控。宪法第十五条规定，“国家加强经济立法，完善宏观调控”；“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”这一规定表明，有关宏观调控方面的制度，必须由国家统一立法。具体来说，主要包括以下几个方面： 第一，有关财政的基本制度。财政是国家凭借政治权力，直接、强制和无偿地参与社会产品和国民收入的分配和再分配的手段。它直接涉及中央与地方，国家与企业事业单位、国家与公民个人之间的分配关系。积极、健康的国家财政是巩固社会主义经济制度，促进国民经济发展，维持上层建筑有效运作，服务于改革开放和现代化建设的重要保障。因此，有关财政制度的事项必须由国家法律予以统一规定。这方面，全国人大及其常..委会已制定了预算法和加强中央预算审查监督的决定等法律，对国家的预算分配、预算管理和预算监督职权作出规定。 第二，有关税收的基本制度。税收是国家为实现其职能，凭借政治权力，由税务机构依法向公民个人或者企业事业组织强制、无偿地取得财政收入的一种活动。它是一项严肃和稳定的国家活动，必须严格依据税法的规定进行。由于税收涉及全体公民和纳税义务人的财产权利，因此，创设税制、规定税收的权力应当属于全体人民或者由全体人民选出的最高国家权力机关，任何行政机关和地方都无权创设税法。在资本主义国家，决定税收是议会的一项专属权力。早在英国资本主义发展初期，就有“不出代议不纳税”的说法。在英国，议会享有财政权，征税必须经议会同意，是一项基本的宪法原则。美国和法国的宪法都规定，议会是决定税收的惟一机关。 在我国，决定税收的权力属于全国人大及其常..委会。宪法第五十六条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”这说明，公民纳税的义务必须由法律予以规定。1984年，全国人大常..委会决定，授权国务院在经济体制改革期间，就改革工商税制发布有关条例草案试行。在积累一定经验、条件成熟后，该方面的税收制度仍应由全国人大及其常..委会制定法律予以规定。目前，全国人大及其常..委会已制定或者修改了税收征收管理法、个人所得税法、中外合资企业所得税法、外国企业所得税法、外商投资企业和外国企业所得税法、关于外商投资企业和外国企业适用（河蟹）、消费税、营业税等税收暂行条例的决定等法律，对有关税收制度作出规定。 第三，有关海关的基本制度。海关是代表国家对进出关境活动实施监督管理的机关，其任务是依法监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮资物品和其他物品，征收关税和其他税费，查缉走私和办理其他海关业务。在国境线上依法统一行使海关职权，加强海关监督管理，是维护国家主权和利益，促进对外经济贸易和科技文化交往，保障社会主义现代化建设的重要条件。因此，有关海关制度的事项必须由全国人大及其常..委会统一立法，任何地方权力机关和行政机关都不得就此制定地方性法规和政府规章。目前，全国人大常..委会已制定了海关法，对国家海关制度作出规定。 第四，有关金融的基本制度。金融是各种金融机构之间以及它们与公民、个人或者其他组织之间，从事的货币发行、信贷、结算、信托、保险、票据贴现、汇兑往来、证券交易等活动。我国的金融体系是由中央银行、专业银行和其他金融机构组成的。对金融活动的统一和有效管理，是巩固公有制为基础的社会主义经济制度，落实国家的经济政策，协调经济发展，保持社会稳定，改善人民生活和促进对外金融交往的重要保证。因此，有关金融基本制度的事项应当由国家统一立法。改革开放以来，全国人大及其常..委会十分重视金融立法，已制定了中国人民银行法、商业银行法、票据法、保险法、证券法等法律。 第五，有关外贸的基本制度。外贸即对外贸易，是在国家的统一管理下依法组织货物进出口、技术进口和国际服务贸易的活动。积极发展对外贸易，促进货物进出口与技术进口，开展国际贸易服务，是保证社会主义市场经济健康发展，促进和发展同其他国家和地区贸易关系的重要条件。但是，发展对外贸易，必须由国家制定和实行统一的对外贸易制度，以遵循平等互利的原则，依法维护公平、自由的对外贸易秩序，保障对外贸易经营者的经营自主权。因此，有关外贸的基本制度应当由全国人大及其常..委会统一立法。1994年，全国人大常..委会已制定了对外贸易法，对有关外贸的基本制度作出规定。 (九)诉讼和仲裁制度 1.诉讼制度。诉讼是指司法机关在当事人和其他诉讼参与人参加下，依照法定程序，为解决当事人的权利和义务而进行的活动。诉讼制度则是国家关于诉讼程序和诉讼方式的统一规定。 按照解决当事人.权利和义务性质的不同，诉讼可以分为刑事的诉讼、民事的诉讼和行政的诉讼三种类型。刑事诉讼是公安机关、人民检察院、人民法院依法查明犯罪事实、解决犯罪嫌疑人刑事责任的活动。民事诉讼是人民法院依法查明事实、确定诉讼当事人民事权利和义务的活动。行政诉讼是人民法院依法对行政机关的具体行政行为是否合法进行审查的活动。不管是刑事的、民事的或者行政的诉讼，都具有以下特点：第一，以解决普遍性的公民权利和义务为直接指向；第二，在人民法院的主持下，在原告人、被告人双方的参与下，开展诉讼活动；第三，必须依照法定的程序和方式进行；第四，当事人.权利和义务的最后确定权都属于人民法院；第五，人民法院、人民检察院以国家的名（河蟹）决诉讼当事人的权利和义务。这些特点表明，一方面，诉讼是涉及公民普遍性权利和义务的活动；另一方面，诉讼活动是纯粹的国家活动，诉讼的进行是以国家意志为左右的，对公民权利和义务的解决体现了国家的价值取向。因此，有关诉讼制度的事项必须由国家统一立法，这也是世界各国的通例。 在我国，公民的政治权利、人身自由权利和财产权利等基本的权利和自由都是由宪法直接规定的。而诉讼要解决的就是公民的基本权利和义务。解决的程序和方式当然应由法律规定。 宪法第一百二十三条规定，“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”；第一百二十六条规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”；第一百二十九条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”；第一百三十一条规定，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这些规定说明，人民法院和人民检察院分别代表国家行使审判权和检察权，人民法院和人民检察院如何行使审判权和检察权都由法律予以规定。 我国刑事诉讼法第三条规定，“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，必须严格遵守本法和其他法律的有关规定。”这说明，有关刑事诉讼的制度只能由刑事诉讼法和其他法律(如修改刑事诉讼法以前全国人大常..委会通过的逮捕拘留条例、关于办案期限的决定等)予以规定，任何行政法规和地方性法规都无权予以规定。我国民事诉讼法第三条规定，“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”；第十条规定，“人民法院审理民事案件，依照法律规定实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。”这说明，人民法院进行民事诉讼的具体程序，由民事诉讼法予以规定，民事诉讼中的合议、回避、公开审判和两审终审等诉讼制度除由民事诉讼法规定外，还可以由其他法律(如人民法院组织法)予以规定，而任何行政法规和地方性法规都无权予以规定。宪法第四十一条规定，“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”行政诉讼法第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这些规定说明，对国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而引起的赔偿只能由法律予以规定；对行政机关和行政机关工作人员侵犯公民、法人或者其他组织引起的行政诉讼程序由行政诉讼法予以规定。 2.仲裁制度。仲裁是指专门的仲裁机构对平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的经济纠纷以及其他有关利益纠纷进行公正裁决的行为。仲裁制度是指对有关仲裁机构、仲裁协议、仲裁程序等仲裁事项的统一规定。仲裁机构的性质虽与公安司法机关有所区别，但仲裁行为与司法行为一样，应当体现国家与社会的公道和正义，因此，国家有关仲裁制度的事项也必须是统一的，应当由最高立法机关制定统一的规范。目前，全国人大常..委会已制定了仲裁法，对国家的仲裁制度作出规定。 (十)必须由全国人大及其常..委会制定法律的其他事项 本项是对全国人大及其常..委会立法权限的“兜底性”规定。在制定立法法的过程中，不少地方和部门提出，“其他事项”的规定在理论和实践中都不好把握，不利于准确理解地方立法权限的范围，应当对全国人大及其常..委会的立法权限以列举方式全部作出具体明确的规定。 经过反复研究，多数同志认为，对全国人大及其常..委会的专属立法权限以列举方式作出明确规定是必要的，也是可行的。但是，由于我国是单一制国家，保证中央对国家的统一领导，维护国家法制的统一，是国家的一项基本任务，也是制定立法法的宗旨；由于我国的市场经济正处于建立和发展阶段，体制改革需要一个长期的过程，法制还很不完备，有些事项马上由全国人大及其常..委会制定法律条件还不成熟；又由于我国历史上长期实行中央集权，对如何清楚地进行权限划分，并且使这种权限划分既有利于维护国家的统一，又能充分调动地方的积极性，还没有足够的经验，因此，对全国人大及其常..委会的专属立法权限完全作出清楚和排他性的列举还有困难。比较符合实际的做法是，根据宪法，将已被实践证明必须由全国人大及其常..委会制定法律的重大事项，明确列举出来。同时，为保证中央对国家的统一领导和国家法制的统一，保证全国人大及其常..委会能够始终有效地行使最高国家权力，对其立法权限保留一项“兜底性”的规定，又是十分必要的。 允许对“其他事项”进行立法也是宪法赋予全国人大及其常..委会的重要职权。宪法第六十二条用十五项内容列举了全国人大行使职权的范围。其中，前十四项都是以具体明确列举的方式规定了全国人大的职权，但考虑到全国人大作为最高国家权力机关的地位和作用，难以对其权限作出全部列举，因此，第十五项规定，全国人大有权行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权。”根据这一规定，全国人大认为应当由自己行使的，全国人大有权行使，其中凡需要制定法律的，全国人大都有权进行立法。 1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法在解决应当由全国人大行使却又难以列举的剩余权力时，都规定，全国人大可以行使“全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权。”在制定1982年宪法时，有的同志提出，“认为”一词易被误解为全国人大在行使职权时带有很大的随意性，某一职权是否由最高权力机关行使，完全取决于全国人大的主观判断。因此，1982年宪法第六十二条就将全国人大的最后一项职权修改为“应当由最高国家权力机关行使的其他职权。”宪法的这一规定可以有以下几层含义：第一，为保证最高国家权力的统一和有效行使，保证全国人大在国家生活中的核心地位，一切需要由最高国家权力机关行使的职权都必须由最高国家权力机关行使。第二，全国人大行使的“其他职权”客观上是“应当”由它行使的，也即必须由它行使的，而非依赖于全国人大主观随意的“认为”和判断。第三，全国人大行使“其他职权”不得违背宪法；否则，所行使的就不是“应当”由它行使的职权。宪法规定，一切国家机关都必须以宪法为根本的活动准则；一切国家机关都必须遵守宪法和法律，等等。全国人大行使任何职权(当然包括立法权)时都不得违背宪法的上述规定。 只能由全国人大及其常..委会制定法律的“其他事项”的内容包括两个方面： 一方面，在宪法明确规定的45处应当由法律规定的事项中，除了已经被本条前九项明确列举为专属立法权的事项以外的事项，都应当属于专属立法权的“其他事项”范围。比如，宪法第十八条规定，“中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的合作”；第十九条规定，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”；第四十四条规定，“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度”等。本条虽然没有将外国企业和其他经济组织或者个人在中国的投资、合作的事项，集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量举办教育事业的事项，以及企业事业单位职工和国家机关工作人员退休制度的事项等内容，明确列举为专属立法事项，但依据宪法的规定，这些事项只能由全国人大及其常..委会制定法律予以规定。因而应当将这些事项纳入专属立法权中“其他事项”的范围。 另一方面，宪法虽然没有规定某一事项应当制定法律，但有关法律规定该事项应当由法律规定的，这一事项就应当属于专属立法权中“其他事项”范围。比如，《中华人民共和国国家安全法》第六条规定，“国家安全机关在国家安全工作中依法行使侦查、拘留、预审和执行逮捕以及法律规定的其他事项。”《中华人民共和国（河蟹）管理法》第三条规定，“国家严格管制（河蟹）。禁止任何单位或者个人违反法律规定持有、制造(包括变造、装配)、买卖、运输、出租、出借（河蟹）。”这说明，有关国家安全机关行使职权的范围的事项，以及单位或者个人持有、制造、买卖、运输、出租和出借（河蟹）的事项，只能由法律予以规定。再比如，《中华人民共和国国家赔偿法》第五条规定，“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：(一)行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；(二)因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；(三)法律规定的其他情形。”这一规定说明，国家机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，国家应当予以赔偿，而国家不承担赔偿责任的情形，只能由法律予以规定。 七、专属立法权以外的事项，全国人大及其常..委会仍可以制定法律 全国人民代表大会及其常务委员会专属立法权的事项，是指只能由法律规定的事项，不是全国人民代表大会及其常务委员会只能对这些事项制定法律。只能由法律规定的事项与法律只能对某些事项制定法律，是不同的概念。法律规定的事项要比只能由法律规定的事项广泛。现在已制定的法律中有许多是专属立法权范围以外的事项，如教育、环境保护等方面的法律。区别在哪里呢？专属立法权所列的事项，法规不能规定，在尚未制定法律前，法规只有根据授权才能规定；而不属于专属立法权的事项，在没有制定法律之前，原则上法规可以先规定，不需要授权。由法律规定的事项是列举不尽的，凡是需要制定规范的事项，都可以制定法律。在立法法征求意见的过程中，有的主张增加一些事项，理由是现有法律中有不少是超出专属立法权的事项的。所以产生这种误解，就是没有分清专属立法权和法律能够制定的事项的区别。 划出专属立法事项，只是说明，这些专属事项只能由全国人大及其常..委会制定法律，其他国家机关非经授权不得对上述专属事项予以规范。但这并不意味着，全国人大及其常..委会只能在专属立法权范围内开展立法，对专属立法权之外的其他事项，比如有关教育、科学、文化、卫生、体育、环境保护等社会生活各个方面的事项，全国人大及其常..委会仍然可以制定法律。实际上，全国人大及其常..委会在这些方面也已经制定出相当多的法律。在专属立法权之外，法规先作了规定的，不妨碍制定法律；法律制定后，应当以法律为准，与法律相抵触的无效。 | 
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发表于 2012-5-30 00:14
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